Entendieron mal el marco legal y provocó un mes de retraso en la atención de la pandemia: David Sánchez Mejía

¿Qué deben hacer las autoridades frente a una pandemia? El marco jurídico mexicano establece los pasos a seguir, las facultades de los involucrados y dicta que el Consejo de Salubridad General es el centro de operaciones adecuado para manejar una emergencia sanitaria.

“Las leyes sí nos permitían actuar de manera eficaz frente a esta pandemia de Covid-19, ¿qué sucedió? No había un buen entendimiento“, dice en entrevista para La-Lista David Sánchez Mejía, abogado y profesor de la Facultad de Medicina de la UNAM. La consecuencia, asegura el especialista en Salud y Derecho, fue un retraso de casi un mes y medio en la toma de medidas para contener el brote.

“La amenaza del ingreso de la enfermedad estaba desde diciembre, ya en enero de 2020 hubo unos falsos casos que iban a llegar al país y fue hasta el 19 de marzo que sesiona el Consejo de Salubridad General. Ahí me parece que hay un primero error porque se tardaron mucho tiempo“. La primera sesión, considera, debió ser en enero, cuando la Organización Mundial de la Salud consideró que el Covid-19 era una enfermedad que representaba un riesgo de salud pública.

El segundo error, según Sánchez Mejía, fue cuando al primer caso detectado, el gobierno mexicano no le otorgó la categoría de enfermedad grave. Y el tercero, las acciones extraordinarias de la Secretaría de Salud. “Son cuatro artículos en la Ley General de Salud los que dicen qué es la acción extraordinaria, qué se puede hacer y qué le corresponde a la Secretaría de Salud. Se han fundamentado en la acción extraordinaria para hacer cosas que no le correspondía a la secretaría, se usó la acción extraordinaria como un cajón de sastre en el que todo cabía“.

Para el maestro en Derecho de la Salud por la Universidad de Loyola en Chicago, la clave estaba en dejar el manejo en manos del Consejo de Salubridad General. “Si desde un inicio se hubiera comprendido bien el marco legal, se habrían dado cuenta que el consejo era el lugar ideal para atender la pandemia porque tienes representación de los estados, tienes a las secretarías de Estado más importantes, tienes a todos los integrantes más fuertes del sistema nacional de salud, tienes a las academias más relevantes en temas médicos. Era el lugar ideal para que de ahí surgieran las directrices para atender la pandemia“.

L-L: ¿Qué tan actualizado está el marco legal? ¿Es adecuado para hacer frente a una emergencia sanitaria de este tipo?

Me parece que sí existían las herramientas, lo que creo es que no había un conocimiento de ellas y cuando se enfrentaron a ellas las entendieron mal.

L-L: ¿Responsabilidad de quién es entender este marco legal?

En primer lugar, de la Secretaría de Salud, porque en ella recae la presidencia del Consejo de Salubridad General. Creo que el equipo del secretario de Salud sería el encargado de comprender este marco legal y efectuarlo de manera adecuada, me parece que esto no ha sucedido y desde luego, de Presidencia, porque el Consejo de Salubridad General es un órgano que depende directamente de la Presidencia de la República.

Es medio extraña su composición: lo preside el secretario de Salud, pero es un órgano colegiado que depende directo del presidente. Ahí hay un mal entendimiento y creo que podría haber incluso hasta una corresponsabilidad de quienes integran el consejo, entiéndase las secretaría de Estado y las asociaciones que tienen voz y voto dentro del consejo. 

L-L: ¿Cuáles podrían ser las consecuencias de esta mala aplicación e interpretación del marco legal en las primeras etapas de la pandemia?

La consecuencia fue un retraso en la toma de medidas para contener el brote, esto es la consecuencia inmediata. Ese mal entendimiento llevó a un retraso de casi un mes y medio.

L-L: ¿Cuál es el rol legal de cada una de las autoridades que están involucradas en la gestión de la pandemia?

Habría que hacer algunos matices. La subsecretaría a cargo de Hugo López-Gatell sí tiene ciertas facultades para atender cuestiones de salud pública, me parece que esas facultades no alcanzan para hacerse cargo de todas las acciones necesarias para hacer frente a una pandemia. Entiendo que fue designado y esto es muy común en temas de salud pública, que se designa a un vocero y éste actúa en representación de los órganos encargados de atender la pandemia. Aquí mi entendimiento sería que él fue designado como vocero, pero en los hechos nos damos cuenta que fue designado como el encargado de resolverla. Me parece que sus facultades legales no alcanzan para tanto.

Por otro lado, en cuanto a la representación del Consejo de Salubridad General, el representante es su presidente, que es el secretario de Salud, Jorge Alcocer. Está también el secretario del consejo, que es el doctor José Ignacio Santos Preciado, que la verdad no entiendo porqué las autoridades no le han dado mayor voz, porque es una persona experta en estos temas. Eso me llama la atención, pero el representante del consejo es el presidente del consejo mismo, que es Jorge Alcocer, pero no ha tenido visibilidad ni como secretario de salud, ni como presidente del consejo, y en cuanto a sus vocales, me parece que tampoco han tenido un rol proactivo en atender o llamar a que se reúna consistentemente el consejo, hay vocales titulares que son los que tienen voz y voto y hay vocales auxiliares.

Estos vocales titulares tienen la facultad de que si se reunieran cinco, podrían forzar a que se reuniera el Consejo de Salubridad General. Hasta ahora no lo hemos visto, pero creo que es una posibilidad latente sobre todo, por ejemplo, si la presidencia de la Academia Nacional de Medicina, la Academia Mexicana de Cirugía y la Rectoría de la UNAM buscaran al menos a otros dos integrantes del consejo, podrían presentar una solicitud para que este consejo se reúna. Esto tendría que ser así dada la inacción del presidente del Consejo de Salubridad.

L-L: ¿Qué indica esta estructura legal acerca de los gobiernos estatales específicamente? ¿Qué rol deben jugar?

No los limitan, la realidad es que los gobiernos estatales tienen representaciones por regiones dentro del Consejo de Salubridad General. El problema es que como no se ha reunido consistentemente el consejo, estas representaciones no han podido quizá tener mayor participación como representantes de los estados.

Si desde un inicio se hubiera comprendido bien el marco legal, se habrían dado cuenta que el consejo era el lugar ideal para atender la pandemia porque tienes representación de los estados, tienes a las secretarías de Estado más importantes, tienes a todos los integrantes más fuertes del sistema nacional de salud, tienes a las academias más relevantes en temas médicos. Era el lugar ideal para que de ahí surgieran las directrices para atender la pandemia.

¿Qué sucedió? Que no se entendió así y vimos cosas como lo del semáforo, que surge de la Secretaría de Salud. Inicialmente dice que lo va a vigilar la federación, después –ya que se salió de control– medio lo delegan a los estados, pero luego los estados dicen: ‘oye pero no me estás dando las herramientas para yo operarlo’, lo retoma la federación y se pelea López-Gatell con los gobernadores. Esas fricciones, que al final se traducen en contagios, en muertes, en retrasos de toma de decisión, derivan desde mi punto de vista de un mal entendimiento del marco legal. Creo que el consejo sí tiene la estructura para que los estados pudieran participar. Desafortunadamente, el consejo no ha figurado como debiera. 

L-L: ¿Hay alguna consecuencia legal que se pueda ejecutar a partir del mal entendimiento a la ley?

Me parece que sí, aunque creo que es prematuro saber cuáles podrían ser los alcances de estas responsabilidades. Yo creo que pueden ser desde responsabilidades administrativas en caso de que se encontrara que alguna autoridad ejerció facultades que no le correspondían; pueden ser responsabilidades también para el Estado, en caso de que se compruebe que este mal uso de sus mecanismos institucionales llevó a falta de insumos; violaciones de derechos humanos, ya sea por acceso o por prestación de servicios.

Es prematuro identificar todas, va a requerir de un trabajo jurídico muy interesante de mapeo completo de todas las declaraciones, las acciones y su implementación, pero me parece que eventualmente o, más bien, creo que tarde o temprano sí habrá responsables de la terrible situación que estamos viviendo. 

L-L: ¿Qué otras acciones de la gestión de la pandemia están fuera de la ley o mal fundamentadas?

Fuera de la ley podría ser algo muy duro de decir. Sí me parece que todo este conjunto de acuerdos y lineamientos si bien no se separan de la ley, me parece que están mal fundamentados. El tema de la vacunación es un ejemplo de esto, porque se trata de generar nuevas condiciones dejando a un lado lo que ya se tiene y después a esas nuevas condiciones que se quieren generar, se ofrecen soluciones. Se vuelve más que una actuación fuera de la ley, una actuación un poco enredada con la propia ley por el mal entendimiento que se ha tenido del marco normativo y del uso de las instituciones.

Nuestra Ley General de Salud en 1984 parte de dos principios: el federalismo y la descentralización de servicios. Esto quiere decir que la ley nos dice qué le corresponde a la federación, qué le corresponde a los estados y la descentralización implicaba que los estados se hicieran cargo de brindar esos servicios específicamente. ¿Qué sucede? La actual administración tiene una tendencia centralizadora de los servicios de salud –compras, prestación, etc–, entonces se vuelve incompatible la pretensión de la administración actual con el modelo normativo que se tiene y eso nos genera los problemas que se van a presentar con la vacunación.

Como parte de esta ley, la vacunación es un tema en el que a nivel federal se generaba la política pero se descentralizaba su implementación y entonces teníamos un sistema de vacunación ampliamente reconocido. Ahora lo que se pretende es: ‘yo gobierno federal compro, distribuyo, desarrollo política y vacuno’. Entonces están desperdiciando las capacidades instaladas ya previamente para generar un nuevo modelo con la presión del tiempo y de la necesidad de generar que la gente esté vacunada. Me parece que ese es uno de los problemas que estamos viendo: hay un choque entre la voluntad administrativa centralizadora con las capacidades instaladas en un modelo que fue generado y desarrollado para ser federalista y descentralizado. 

L-L: Sobre la autorización para uso de emergencia de las vacunas, no existe esta etiqueta como tal. ¿Cómo es que la han dado?

Es un ejemplo muy claro de cómo se crea el problema a partir de una mala aplicación y entendimiento de las normas y ellos mismos ofrecen la solución. La Ley General de Salud específicamente habla de que cuando se trate de una emergencia lo que se tiene que hacer es darle prioridad a esos trámites, esto quiere decir que si había 100 trámites y el número 101 es el de la vacuna ‘X’, a ese trámite se le tendría que dar prioridad, pero no hay una categoría como hay una aprobación de emergencia que agregué el procedimiento o que hace cosas más sencillas, a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos.

En Estados Unidos sí existe esta categoría. Me parece que puede que sea la explicación de que ahora se utilice esta expresión de aprobación de emergencia, porque la Administración de Medicamentos y Alimentos (FDA, por sus siglas en inglés) si cuenta con procedimientos abreviados en casos de emergencia. Si tú te metes a la página de la FDA, puedes encontrar un listado de dispositivos, medicamentos y vacunas que fueron aprobadas a partir de este procedimiento, pero que es un procedimiento específico. Aquí en México el procedimiento es el mismo, sólo que la ley te faculta a que le des prioridad cuando se trata de una emergencia pero no te permite saltarte fases, eliminar documentación, mucho menos hacer lo que comentó la semana pasada el subsecretario López-Gatell: ‘al comité de moléculas nuevas le presentamos informalmente en expediente y uso aval. Y ahora sí lo vamos a presentar formalmente’. Eso no está permitido por la ley. 

L-L: ¿Para dar esta aprobación de emergencia se tuvo que haber modificado la Ley General de Salud?

No, me parece que es un tema de terminología. La aprobación se pudo haber dado sólo que no se le tendría que determinar como ‘aprobación de emergencia’, más bien es una aprobación con fundamento en un artículo de la Ley General de Salud que me permite haberse brincado todos los trámites que estaban en la fila para darle prioridad al procedimiento de la vacuna de Pfizer, de AstraZeneca, de Cansino, de Sputnik V y de cualquiera que se vaya a aprobar. Pero no requería de un cambio normativo, requería de la fundamentación en un artículo específico para decir: ‘oigan, le di trámite preferente a esta vacuna porque estamos en una condición de emergencia’ y ya. 

L-L: ¿Estas vacunas aprobadas para uso de emergencia están siguiendo el proceso que se seguiría en otras circunstancias o existe la posibilidad de que se esté dando un tratamiento distinto a partir de la emergencia?

Me parece que no hay elementos para considerar que se les está dando algún tramite distinto o que no se está cumpliendo el proceso establecido, me refiero a que enseñen la evidencia científica. Dado que son vacunas que están siendo sometidas a aprobación en otros países, me parece que esa información sí se está dando y que las autoridades están teniendo a su disposición esta documentación.

Lo que sí creo es que a lo mejor se incurrió en ciertas fallas. El único ejemplo es el que surge de las propias declaraciones del subsecretario de Salud: presentar informalmente, fuera del marco legal, un expediente para aprobación al Comité de Moléculas Nuevas, que este comité diera su visto bueno y ya después formalizarlo.

Creo que es el único ejemplo de cosas que visiblemente podemos darnos cuenta que no se hicieron o que se hicieron más allá de los procesos legales, pero fuera de ese creo que no hay elementos para llegar a pensar que no están cumpliendo con la documentación con ninguna de las vacunas. 

L-L: Desde agosto pasado, la Cofepris está adscrita a la subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud, que lidera Hugo López-Gatell. ¿Este movimiento produjo un impacto directo en la gestión de la pandemia? 

Trae un impacto doble. Por un lado, en el tema de la autonomía de la Cofepris. Me parece que podríamos llegar a considerar incluso como ilegalidad de que se haya separado la Cofepris directamente de la Secretaría de Salud y se ponga debajo de la subsecretaría, porque la ley misma es la que establece que su dependencia será directa y, al ponerla debajo de la subsecretaría, le están restando estas facultades de control, mando y supervisión.

Puede llegar a tener un impacto en la pandemia por el tema de la vacuna, precisamente. Lo que se busca en un órgano regulador como Cofepris es que esté lo más alejado posible de la política y lo más cercano posible a elementos técnicos y científicos de los medicamentos, los dispositivos y las cuestiones que regula. Al haberla cambiado o subordinado a la subsecretaría, de facto podemos entender que si el zar de la pandemia es el subsecretario y él mismo ha estado dando seguimiento a algunas vacunas –porque no a todas, a otras les está dando seguimiento la cancillería–, va a buscar que su vacuna se apruebe más rápido que el resto, que el procedimiento se abrevie o que se pueda presentar informalmente un expediente a un Comité de Moléculas Nuevas.

Me parece que si tiene un impacto, que no fue un buen movimiento, creo que fue más allá de lo que se les permite al secretario al redactar este acuerdo, porque desconoce lo que dice la Ley General de Salud y vulnera la autonomía de la Cofepris.