Reforma eléctrica, entre los principios y la evidencia

Tres temas han reclamado un lugar central en la discusión sobre la reforma eléctrica mexicana: la propiedad, el control y la distribución de sus beneficios.

Podría esperarse que la evidencia aportara el rasero para resolver respecto a cada uno, pero como lo he observado en entregas anteriores, una mirada a artículos publicados en revistas académicas y estudios de expertos que laboran en los bancos multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial o el BID, es más sugerente que contundente.

En general, sí son más los países que han logrado con la competencia de empresas privadas reducir los costos de la electricidad al mayoreo, pero no son los únicos. La competencia ha sido menos efectiva para bajar las tarifas a los usuarios finales, debido a circunstancias diversas y muchas veces específicas a cada país. Y las empresas privadas ostentan mejores resultados financieros que las estatales, pero también hay empresas estatales con números negros que no requieren subsidios del estado.

En ocasiones, la magnitud de los beneficios obtenidos de una reestructuración en cualquier dirección -hacia más estado o más mercado- no justifica los costos del desgaste político para lograrla, por lo menos cuando el balance financiero de las empresas es manejable. El tiempo y recursos invertidos en mudar de modelo trastocan la distribución del poder político y acaso de las rentas de la industria, pero la experiencia del usuario no es significativamente distinta del anterior.

Y aun cuando la evidencia podría ser contundente, en tiempos de posverdad, “realidades” a la medida de los prejuicios de cada uno, o simplemente de mentiras lanzadas con impunidad, es muy difícil conducir debates bajo el ideal de la deliberación racional. Raseros como el prejuicio, la preferencia política y la intuición triunfan sobre el parlamento de los datos.

Esto no implica adoptar una postura nihilista respecto a la evidencia. Los estudios disponibles tampoco sugieren que hay datos para respaldar cualquier posición, sino que es preciso comparar con cuidado las circunstancias bajo las cuales se extrajo una lección con aquellas donde ésta pretende aplicarse. El modelo británico descansa en el equilibrio político británico, a su vez derivado de su cultura política, oportunidades financieras y otros factores que no necesariamente aplican en México. Pero esto no quiere decir que todo lo que ha hecho Reino Unido es inaplicable al caso mexicano y viceversa.

¿Qué sabemos entonces con base en los datos y cómo podemos emplearlo para evaluar el debate sobre la reforma eléctrica en México?

Mi lectura de la evidencia es que, en general mas no siempre ni en todas partes, las empresas estatales enfrentan limitaciones políticas que con frecuencia les impiden mantener finanzas sanas. No es extraño que se les instruya a sus directivos a sacrificar la recuperación de costos para mantener un nivel de precios o de empleo de sindicalistas compatible con la popularidad del gobierno. Esta ha sido la experiencia mexicana a lo largo de décadas y es difícil pensar que cambiará bajo el modelo institucional en el que descansa la propuesta de reforma eléctrica del gobierno.

Sabemos que cuando una sola dependencia del gobierno dicta los objetivos de política y al mismo tiempo regula los mercados (fija precios, establece reglas de participación de las empresas), es altamente probable, mas no garantizado, que la regulación quede supeditada al interés de un político o de los grupos con mayor influencia en el gobierno. Es decir, que la regulación se emplee para obtener votos o distribuir beneficios a unos cuántos empresarios en detrimento de la mayoría de los consumidores.

Prácticamente todos los gobiernos mexicanos, sin importar su orientación ideológica, han impuesto límites a la libertad de fijar precios y estrategia de inversión a Pemex y CFE, y casi sin excepción todos han enfrentado los límites políticos determinados por las dos empresas. Esta tensión deriva en una perenne fricción no siempre constructiva dentro del gobierno federal, sea entre secretarías o entre éstas y los órganos autónomos. Mientras las dependencias se ponen de acuerdo, la calidad de la gestión de las empresas del estado disminuye y sus estados financieros se deterioran.

En México no tenemos mucha experiencia con la competencia en el sector energético. A partir de la observación de otros países es razonable suponer que la competencia en la industria eléctrica mexicana traería más beneficios que costos y que valdría la pena promoverla aún más antes que congelarla con participaciones fijas de mercado. Los datos que tenemos para México son que las inversiones en generación de energías renovables aumentaron a partir del anuncio de la apertura al sector privado y que había mas inversiones en puerta. También descubrimos que la capacidad de gestión de CFE y las instituciones reguladoras no estaba lista para un nuevo modelo y, a pesar de la intención de cambiarlo, continuó operando bajo la misma estructura política previa a la reforma de 2013.

Es una pregunta abierta todavía si habrá o no una nueva reforma eléctrica. En cualquier caso, habrá que ver si el arreglo finalmente acordado servirá realmente a los consumidores antes que al estado, la burocracia de una empresa pública, o los empresarios y sindicatos con acceso privilegiado a los pasillos del poder. Y esto dependerá, más allá de la tan discutida propiedad de la industria, de cómo se estructuren los mecanismos para la contención de conflictos de interés, la transparencia, la rendición de cuentas y, sin duda, la competencia.