¿Qué sigue para la política exterior estadounidense?
Un soldado estadounidense aborda un avión en el aeropuerto de Kabul el 30 de agosto. Foto: Alexander Burnett/US ARMY/AFP/Getty Images

El 20º aniversario del 11 de septiembre de 2001 y sus consecuencias siempre serán un momento de profunda reflexión sobre lo que se perdió y lo que se aprendió.

Pero la retrospectiva, hasta hace unas semanas, corría el riesgo de tener una calidad histórica, incluso color sepia, a medida que la atención de los líderes políticos se dirigía a un conjunto de amenazas más contemporáneas: pandemias sanitarias, emergencias climáticas, grandes tecnologías y competencia de grandes potencias, incluido el ascenso de China. La “guerra contra el terrorismo”, después de todo, pareció que si no se ganó, al menos se empató. Incluso fue posible que el terrorismo islamista fuera un fenómeno temporalmente manejable, cada vez más confinado en África y algunos solitarios mortíferos en los centros comerciales europeos.

En cambio, el ignominioso final de la estancia de 20 años de Estados Unidos en Afganistán, lo que significa que el aniversario del 11 de septiembre coincide con el inicio de un segundo emirato talibán, ha inyectado mil voltios contemporáneos en la retrospección.

Si existe una víctima prematura, parece ser el concepto de construcción de naciones, y el de su posiblemente ya debilitado primo menor, la doctrina de la responsabilidad de proteger. Jonathan Powell, exjefe de gabinete de Tony Blair, señaló que aún no sabía si se trataba de algo a corto plazo o de un punto de inflexión que los historiadores volverían a estudiar.

Joe Biden, un escéptico de la guerra afgana que se extiende más allá de los estrechos objetivos antiterroristas, tiene la clara intención de que sea lo segundo. “Esta decisión pretende terminar con una era de grandes operaciones militares para rehacer otros países“, comentó a los estadounidenses la semana pasada. En un lenguaje similar al de Trump, argumentó que Estados Unidos aseguró sus intereses nacionales vitales en Afganistán cuando enviaron a Osama bin Laden a “las puertas del infierno” y eliminaron los campos de entrenamiento de los extremistas.

En resumen, el departamento de exportación de la democracia del ejército estadounidense cerraba sus puertas. Emmanuel Macron, el presidente francés, expresó que él tampoco seguía interesado en la construcción de naciones, citando a Malí.

El contraste con el inicio de este siglo es muy marcado. Antes de entrar en la Casa Blanca, George W. Bush se manifestó en contra de la construcción de naciones, declarando: “No creo que nuestras tropas deban utilizarse para lo que se denomina construcción de naciones. Creo que nuestras tropas deben utilizarse para luchar y ganar la guerra”. Con ello rechazó los esfuerzos de Bill Clinton en Somalia, Bosnia, Kosovo y Haití, sin olvidar los esfuerzos de Truman en Japón y Alemania. Incluso después del ataque a los talibanes en 2001, el secretario de Defensa estadounidense, Donald Rumsfeld, dejó en claro que no estaba interesado en la planificación de la posguerra, manifestando en una conferencia de prensa: “No creo que nos deje la responsabilidad de averiguar el tipo de gobierno que debe tener ese país”. La estrategia, en palabras de Colin Powell, el secretario de Estado de Estados Unidos, fue la de “la bomba y la esperanza“.

Pero en su autobiografía, Bush comentó: “Después del 11 de septiembre de 2001, cambié de opinión. Afganistán era la misión definitiva de construcción de un Estado-nación“. La caída de Kabul en 2001, y la instauración de una administración respaldada por la ONU, así como la llegada de una fuerza de mantenimiento de la paz de la ONU, que operó bajo control nacional británico e inicialmente se limitó a la capital, condujeron a Estados Unidos a pensar en cómo rehacer el país para que estuviera a salvo del terrorismo en el futuro. En abril de 2002, en un discurso en Virginia Military Institute, Bush se transformó. “Sabemos que solo se alcanzará la verdadera paz cuando le demos al pueblo afgano los medios para lograr sus propias aspiraciones. La paz se logrará al ayudar a Afganistán a desarrollar su propio gobierno estable“.

Más tarde, ese mismo año, la estrategia oficial de seguridad nacional de Estados Unidos señaló que la difusión de la democracia era “un interés nacional fundamental de Estados Unidos”. En 2005, el Pentágono emitió la Directiva 3000.05 que convirtió las “operaciones de estabilidad” en una misión militar fundamental. El anual de campo del ejército y los marines de 2006 declaró en su primera página: “Se espera que los soldados y marines sean constructores de naciones además de guerreros“.

La comunidad internacional, en la era de la globalización, tiene el permiso, incluso el deber, de intervenir en casos de genocidio o crímenes de guerra.

Pero con la retirada de Afganistán se intensificó la reacción que ya existía. Los defensores de la intervención liberal se encuentran con que la tendencia intelectual en Estados Unidos, aunque quizás menos en Europa, se aleja rápidamente de ellos.

La antigua clase dirigente de política exterior se encuentra en un estado prácticamente de asedio, atacado por una extraña alianza de America First, los demócratas de la era de Obama y los progresistas. HR McMaster, asesor de seguridad bajo el mandato de Trump, lo describió con enojo como el punto en el que “la derecha neo-aislacionista se encuentra con la izquierda que se odia a sí misma“.

Se argumenta que si se puede desvanecer el apoyo al gobierno afgano en un mes después de dos décadas de ayuda y entrenamiento, este sin duda es el momento de clavar el último clavo en el ataúd de la creencia de que se puede rehacer el mundo a imagen de Estados Unidos. El almirante retirado Michael Mullen, máximo responsable militar de Estados Unidos durante los gobiernos de Bush y Obama, apoyó firmemente la construcción de la nación, pero se convirtió en la primera figura militar de alto rango en admitir el error, al decir: “Debimos haber retirado nuestras tropas hace una década, poco después de la muerte de Osama bin Laden. Biden tenía razón“.

Ahora se piden audiencias en el Congreso para determinar por qué fue más fácil permanecer en una guerra imposible de ganar durante 20 años que salir de ella. Ha resurgido el interés por los Papeles de Afganistán, la serie publicada por el Washington Post en diciembre de 2019 que “dejó en evidencia la clase dirigente política y militar de Estados Unidos mintió habitualmente al Congreso sobre el progreso en el territorio, y que no creía que la misión tuviera posibilidades de éxito”.

Algunos críticos de la clase dirigente de política exterior argumentan que prácticamente existe un estado de guerra incrustado en los comentaristas de política exterior y en el mundo de los centros de estudios, como el Centre for Foreign Relations, Brookings y el American Enterprise Institute.

Matt Duss, principal asesor de política exterior de Bernie Sanders, comentó: “Si no hemos aprendido nada más en la última semana, hemos aprendido lo sumamente comprometidos que están nuestros medios de comunicación de élite con el proyecto imperial de Estados Unidos“.

Stephen Walt, profesor en Harvard Kennedy School y autor de The Hell of Good Intentions, un libro sobre la élite de la política exterior estadounidense, condenó el “coro de expertos exaltados, halcones sin arrepentimiento y adversarios oportunistas que ahora proclaman que la derrota en Afganistán dejó la credibilidad de Estados Unidos en ruinas. Se equivocan. Terminar una guerra imposible de ganar no revela la voluntad de una gran potencia de luchar por objetivos más esenciales“.

Muchos abogan por una corrección más amplia del camino. Ben Rhodes, viceconsejero de seguridad nacional de Barack Obama, estuvo al frente de esta petición. En un artículo publicado en Foreign Affairs, sugirió que era discutible que Libia, Irak, Afganistán y Somalia se encontrarían mejor sin la intervención de Estados Unidos, y añadió que los Estados autoritarios, como Egipto y Arabia Saudita, habían reutilizado las políticas estadounidenses posteriores al 11 de septiembre de 2001. Al abusar de sus poderes de detención y vigilancia, Estados Unidos con frecuencia terminó exportando represión en lugar de democracia.

Pero fue más allá. Toda la estructura de la “guerra contra el terrorismo”, incluida la excesiva dependencia de los ataques con aviones no tripulados, se debe desmantelar para que Estados Unidos pueda superar con decisión la agenda del 11 de septiembre de 2001, argumentó. Es posible que las intervenciones militares liberales tuvieran buenas intenciones, pero han terminado en un fracaso o en una locura, como las acciones de los comandantes militares estadounidenses inteligentes, como el general David Petraeus, que convocó a antropólogos para convencer a Obama de que existía una forma en que el ejército estadounidense podía formar a los residentes de Kandahar para que rechazaran a los talibanes.

“Estados Unidos tiene que preguntarse: ¿qué necesitamos realmente para mantener la seguridad de este país? El número de militantes aumenta cada año desde el 11 de septiembre de 2001. Evidentemente, lo que estamos haciendo también está creando terroristas“, escribió Rhodes.

Los demócratas más influyentes, como Chris Murphy, un senador reflexivo en temas de asuntos exteriores, probablemente capten el actual sentimiento. “La pregunta es: ¿Debimos quedarnos ahí para siempre para proteger esos avances?… Existen regímenes realmente horribles y déspotas en todo el mundo y Estados Unidos no toma la decisión de enviar sus tropas a cada uno de ellos”.

Esto deja a los defensores de la intervención argumentando en un difícil campo que Biden podría haber mantenido una modesta cantidad de 2 mil 500 soldados más en Afganistán para equilibrar el campo de batalla. Richard Haass, presidente del Consejo de Relaciones Exteriores desde 1993 y veterano diplomático, argumentó que la alternativa a la retirada de Afganistán no era una “ocupación interminable” sino una “presencia abierta”. “La ocupación se impone, la presencia se invita. A menos que se piense que estamos ocupando Japón, Alemania y Corea del Sur”, señaló. Sostuvo que las tropas estadounidenses al nivel actual, lo que Biden llamó la opción de bajo grado, podrían haber funcionado.

Uno de los problemas es que quienes defienden la intervención liberal suelen terminar diciendo que la política era correcta, pero que se cometieron errores en su ejecución. James Dobbins, enviado especial a Afganistán, es un ejemplo. Comentó que la administración de Bush se enfrentó a una elección entre “ocupar permanentemente, reinvadir periódicamente, o comprometerse a ayudar a construir un régimen sucesor mínimamente competente”, idealmente en paz consigo mismo y con sus vecinos. Señaló que Bush eligió sabiamente esta última opción, pero que nunca destinó el dinero o las tropas necesarias, al distraerse con la guerra de Irak. Dominic Raab, el ministro de Relaciones Exteriores de Reino Unido, estuvo navegando en estas aguas, comentando que los recursos nunca estuvieron a la altura de los compromisos.

El veterano diplomático de Vietnam y representante especial de Obama en Afganistán, Richard Holbrooke, ofreció otro ejemplo de esta cuestión al escribir en una nota a Hillary Clinton que la contrainsurgencia puede funcionar en teoría, pero que requiere una coerción considerable, como en las guerras coloniales en Filipinas, Malaya o el Marruecos francés. Hay dos problemas específicos en el caso de Afganistán, comentó. La contrainsurgencia solo funciona si el enemigo no tiene un santuario transfronterizo, los talibanes tenían Pakistán, y “el gobierno actual no tiene la suficiente legitimidad y atracción para motivar a cientos de miles de afganos a morir por él”.

Douglas Lute, que pasó seis años en la Casa Blanca durante dos administraciones enfocadas en el sur de Asia, señaló que Estados Unidos se equivocó en sus prioridades. “Nos esforzamos demasiado para construir el ejército afgano a nuestra imagen cuando tenía un 80% de analfabetismo, una drogadicción descontrolada, una cultura política de corrupción endémica hasta el fondo”, señaló. “Durante años y años les proporcionamos apoyo aéreo cercano, disparamos armas de precisión, los transportamos en nuestros helicópteros, les dimos la información de nuestros aviones no tripulados, los enviamos a una base aérea de Estados Unidos para entrenarse y ellos desertarían y pedirían asilo. Cada año se registraba una tasa de deserción del 30%“.

No era tanto que los afganos no estuvieran preparados para la democracia, sino que nunca fue posible que la democracia se afianzara en una insurgencia. El inspector general especial para la reconstrucción de Afganistán descubrió que “los éxitos en la estabilización de los distritos afganos rara vez duraban más tiempo que la presencia física de las tropas de la coalición y los civiles”.

En consecuencia, “llegar a Dinamarca”, como Francis Fukuyama describió una vez a la construcción de naciones, requiere tiempo, experiencia, recursos y habilidades.

Los opositores puristas a la construcción de naciones desestiman esto como “el truco de la incompetencia” y argumentan con seguridad que después de 20 años en Afganistán, casi todas las variaciones de la política intentaron en un momento u otro desde el incremento hasta el golpe ligero, y nada, a juzgar por el precipitado colapso del ejército afgano, resultó.

En cualquier caso, surgen tres cuestiones. Si las democracias llegan a la conclusión de que la intervención liberal respaldada por el ejército a favor de la democracia no puede funcionar, ¿mostrarán las autocracias la misma autocontención? En su discurso en el que calificó de imbécil la petición de poner fin a las “guerras eternas”, Tony Blair señaló que Putin en Siria demostró que está preparado para las guerras eternas. Mark Sedwill, exsecretario del gabinete, aplicó el argumento sobre China: “Si eres uno de nuestros adversarios autoritarios, estarás en este momento recorriendo el resto del mundo hacia los países que están en juego y les dirás: ‘Ves, te lo dijimos, nosotros tenemos la paciencia estratégica y ellos no’“, señaló. La construcción de naciones no es un fenómeno exclusivamente occidental.

En segundo lugar, si Afganistán deslegitimó la intervención militar a gran escala, ¿qué objetivos se pueden lograr todavía militarmente, y qué se puede conseguir en ausencia de Estados Unidos? Blair, por ejemplo, teme que los Estados frágiles de Sahel se desintegren y que se produzcan genocidios. El recurrir a la vieja caja de herramientas de medidas coercitivas indirectas, sanciones económicas, aislamiento político, remisión al tribunal penal internacional, presión diplomática, difícilmente ha funcionado en Siria o Bielorrusia.

Por último, si se acaban las intervenciones militares a gran escala, ¿cómo se va a luchar contra el terrorismo, una lucha en la que Biden insiste en que Estados Unidos sigue participando? El exdirector de la CIA, Mike Hayden, argumentó que los ataques fragmentados con aviones no tripulados podrían alcanzar a líderes de alto nivel de Al Qaeda, pero que únicamente son útiles si se coordinan con los servicios de inteligencia en el terreno.

Suzanne Raine, exdirectora del Centro Conjunto de Análisis de Terrorismo de Reino Unido, señaló la semana pasada que “la capacidad de Biden en el horizonte tendrá problemas para conseguir algo más que nombres y datos y será vulnerable a la desinformación, los prejuicios y la manipulación, y perderá la oportunidad de conocer la forma de pensar de los adversarios de Occidente”.

En un ensayo solemne que coincide con el aniversario del 11 de septiembre de 2001, advirtió: “Actualmente existen movimientos aliados, aunque estén bajo mando y control diferentes, desde Nigeria y Burkina Faso hasta Mozambique, pasando por Afganistán, las Maldivas, Indonesia y Filipinas. El alguna vez inimaginable califato físico duró cinco años y cuenta con seguidores en todo el mundo, muchos de los cuales han luchado juntos o fomentan las quejas porque no pudieron hacerlo. Todavía hay más de 60 mil combatientes del Daesh y familiares en campamentos y cárceles en Siria e Irak, incluidos ciudadanos extranjeros de al menos 60 países. Mientras tanto, la filial de Al Qaeda en Siria, Hurras ad-Din (organización de los Guardianes de la Religión), publicó en enero un vídeo estilo Zoom incitando a realizar atentados en solitario contra Occidente. Se cree que al menos la mitad de sus miembros, que se calcula alcanzan los 2 mil 500 integrantes, son extranjeros, y sus líderes son egipcios y tunecinos. Definitivamente, esto no es un avance.