Reforma eléctrica a la carta

Un desafío de la política energética es que rara vez se limita a cuestiones de política energética. En torno a la energía gravitan valores y expectativas que van más allá del mandato común de asegurar energía barata y disponible a la orden. El público -los gobiernos, las ONG, los empresarios, los estudiantes y el grupo de su elección–, tiene preferencias respecto al origen, propiedad, regulación, tipo, uso de la energía.

Todos quieren su electricidad a precios bajos y siempre lista para usarla, pero hay quienes la quieren generada exclusivamente en el país donde viven, por una empresa estatal, con tecnologías que aprovechen recursos locales, para promover el desarrollo industrial y mejorar el bienestar de los pobres. Otros encuentran varios de estos atributos deseables, aunque quisieran su energía de fuentes verdes, o les parece que sería mejor que varias empresas compitieran para ganarse clientes, o les gustaría que un regulador independiente disciplinara a los competidores, o insistirían que se tomaran en cuenta las tradiciones de las comunidades antes de decidir dónde ubicar una planta eléctrica. La lista de combinaciones de atributos es larga.

Podríamos consultar a la mayoría para determinar el orden de las prioridades. Sería cuestión de poner en la boleta preguntas como “¿para usted la política eléctrica debe dar más importancia a la ‘soberanía’ o al precio que pagan los usuarios?”, o “¿cuáles considera más importantes, los ingresos que el estado recibe de la empresa eléctrica o los beneficios que esta empresa distribuye a la población?” Sabemos, sin embargo, que este método arroja decisiones contradictorias.

En el siglo XVIII el Marqués de Condorcet descubrió una paradoja sobre los sistemas de votación con base en mayorías que ayuda a explicar por qué es casi imposible lograr un acuerdo social sobre el orden de prioridades. En términos generales, encontró que quien organice una elección entre pares de alternativas como en las preguntas del párrafo anterior, podría hallarse frente a una constelación de preferencias donde la prioridad de una mayoría A triunfe sobre la de una mayoría B, que a su vez triunfe sobre la de otra mayoría C…que a su vez triunfe sobre la de la mayoría A inicial. A le gana a B, B le gana a C, C le gana a A, y así en un ciclo inacabable. Bajo un escenario así, la preferencia de la sociedad es indeterminada. Es algo parecido a intentar esclarecer cuál de tres tenistas es el mejor cuando, supongamos, Nadal le gana a Federer, Federer le gana a Djokovic y Djokovic le gana a Nadal.

Con la definición de la política eléctrica ocurre algo análogo. A menos que el consenso sea muy amplio a favor de una alternativa, es posible en principio construir mayorías que vayan derrotándose unas a otras sucesivamente sin que arrojen una preferencia social definida respecto a los atributos que el sector eléctrico debe satisfacer. Por ejemplo, puede ocurrir que en una votación la soberanía le gane al bienestar, en otra el bienestar al ingreso y en otra más el ingreso a la soberanía, en un ciclo que impide fijar una visión para el sector eléctrico en el largo plazo.

Esto explica en parte que las discusiones sobre las reformas a los sistemas eléctricos puedan resultar intratables. A la complejidad técnica propia de la industria, se suma el contradictorio cúmulo de preferencias del público y los políticos, sin contar las múltiples barreras institucionales al cambio. En lugar de una sinfonía, escuchamos la cacofonía de músicos tocando al mismo tiempo partituras distintas.

Hace aproximadamente 40 años inició la ola de reformas de mercados eléctricos en el mundo. Hasta entonces predominaban los sistemas controlados vertical y horizontalmente por monopolios estatales. El origen del cambio fue la crisis energética de los 70s que, sumada a avances tecnológicos que bajaron los costos y redujeron el tamaño de las plantas para generar electricidad, permitieron a Estados Unidos comenzar a experimentar en 1978 con mercados de generadores independientes. Poco después, en 1982, una crisis fiscal y financiera impulsó a la dictadura de Chile a probar una reforma que propició la competencia en casi todos los segmentos de su sector eléctrico. En 1990, Inglaterra y Gales iniciaron una reforma similar, seguidos por Noruega en 1991.

A partir de entonces, cobró atractivo la promesa del mercado como alternativa frente a las ya para entonces evidentes limitaciones de los monopolios eléctricos integrados. Una ola de entusiasmo difundió poco a poco las reformas entre las demás economías avanzadas de la OCDE, los países de Europa central recién salidos de la órbita soviética y los países de América Latina, África y Asia. También contribuyeron la moda ideológica, la voluntad de emular a las economías de alto ingreso y el condicionamiento de ayuda financiera, como la del Banco Mundial, a la instauración de modelos de mercado.

El nirvana de estas reformas era lograr establecer un mercado eléctrico competitivo de libro de texto. Se trataba de adoptar un menú de medidas y procesarlo en una secuencia precisa, como en una pausada comida de degustación en la que el aperitivo antecede a los platillos salados y éstos al postre. Primero debían publicarse leyes que establecían las reglas del mercado, después se crearían las instituciones reguladoras, después se separarían del monopolio los componentes de generación, transmisión, distribución y venta final, y por último se impondría la competencia.

Las prisas, las capacidades diferenciadas de los gobiernos y las presiones políticas dictaron que el menú de degustación se transformara en una muy larga y peculiar comida a la carta. Hubo quienes no llegaron al postre o simplemente se lo comieron antes de probar los platillos salados. Algunos se quedaron en el aperitivo. Los avances más comunes fueron la creación de reguladores no siempre autónomos y la introducción de generadores independientes que empezaron a competir en la provisión de electricidad. Para muchos países, avanzar todavía más fue imposible, aún después de procesos de cambio que tomaron casi veinte años -así de largos son estas experiencias. Sus reformas quedaron inconclusas, a medio camino, o simplemente truncas.

México fue ejemplo destacado de este patrón. Su reforma eléctrica de 1992 permitió la generación privada para la venta a CFE y creó un regulador semiautónomo. Las condiciones políticas de la época dieron hasta ahí. Veinte años después, una nueva configuración de partidos en el poder abrió la oportunidad para profundizar la apertura a lo largo y ancho de toda la cadena de valor eléctrica. El cambio político de 2018 detuvo este impulso y el destino de su reforma se atascó en la incertidumbre.

Donde fue posible acariciar las alturas del nirvana, los resultados fueron mixtos. En muchos países sí mejoró la posición financiera del sector y se amplió la cobertura eléctrica, pero la contundencia esperada en los resultados simplemente no llegó. Al enorme esfuerzo de reorganización siguió una reducción en las pérdidas de los estados mas no un enorme aumento de los beneficios a usuarios. Hubo éxitos y fracasos. Ni el menú de degustación ni la comida a la carta resultaron tan buenos como se esperaba.

Hacia 2005 la ola de entusiasmo reformista en la industria eléctrica perdió fuerza. La evidencia sobre los resultados planteaba tantas preguntas como respuestas. Luego llegó la crisis financiera de 2008 con el cuestionamiento a la idea de que los mercados se regularían a sí mismos. Desde entonces, es más frecuente escuchar de los expertos que “el modelo de libro de texto sí funciona, pero hace falta también que…” Los ciclos se repiten: hace décadas los entusiastas del monopolio estatal decían “sí funciona, pero hace falta que…”.

Deng Xiaoping es recordado por muchas cosas valiosas, notablemente la puesta en marcha de la impresionante transformación de China. También dejó a la posteridad la frase de que no importa si el gato es blanco o negro mientras atrape ratones. Se refería a la importancia del pragmatismo sobre el dogma en la política pública. Socialista o “socialista de mercado con características chinas”, la economía debía generar empleos y bienestar para una población china que hacía décadas no lo encontraba.

Podemos tener un sistema eléctrico público, privado o mixto, pero si no entrega electricidad confiable, de calidad y asequible, no es útil. Lograrlo requiere aprovechar las herramientas para inducir disciplina y creatividad: la supervisión directa, el monitoreo externo, las sanciones legales, la competencia real. Es decir, lograr los acuerdos políticos, establecer las instituciones capaces, fomentar una competencia virtuosa, dentro o fuera del gobierno. Se trata de una tarea larga, plagada de avances y retrocesos. Brindar resultados para presumir exige tomarlo en cuenta.