Reformas eléctricas

¿En dónde se ubica a nivel internacional la nueva propuesta del gobierno mexicano para reformar al sector eléctrico? ¿Cuán común es observar una apertura seguida de un cierre o de un límite a la inversión privada como el que plantea?

Para responder estas preguntas, conviene primero recordar que durante los 90 y 2000, una oleada de reformas de mercado impulsó la liberalización de los sectores eléctricos alrededor del mundo. Como ocurrió con otras industrias, la idea consistió en privatizar empresas del Estado, propiciar la competencia entre las empresas participantes en el mercado y deshacerse de cargas excesivas de regulación.

Privatizar, liberalizar y desregular o regular mejor, es decir, reestructrurar.  

En el sector eléctrico, esto significó instrumentar políticas en cuando menos cuatro frentes: 

(1) separar los segmentos de generación, transmisión y distribución; 

(2) permitir la inversión privada en generación y distribución (la venta al usuario final), donde la competencia sí es posible; 

(3) crear un organismo estatal encargado de la transmisión o, en caso de que fuera privatizada, de su regulación; y balancear la oferta con la demanda, asegurando en cada momento que las centrales eléctricas más baratas y menos contaminantes tuvieran prioridad en la inyección de electricidad a la red; 

(4) crear un regulador autónomo que fijará las reglas del mercado, regulara tarifas de transmisión y procurara la competencia;

Aunque muchos países a lo largo y ancho del planeta adoptaron este programa, no todos fueron capaces de instrumentar el paquete completo. Algunos gobiernos carecían de la experiencia técnica, las instituciones o la tecnología para gestionar con éxito el cambio y la propia operación del nuevo modelo. Otros enfrentaron resistencias políticas insuperables al intentar lanzar o continuar avanzando en el proceso de transformación. 

En Latinoamérica, una región que tomó con entusiasmo la agenda de reformas de mercado, la apertura de la industria eléctrica no fue generalizada, ni avanzó uniformemente, ni prosiguió en dirección lineal. 

Un estudio publicado el año pasado en la revista Electricity revela que entre 2001 y 2015, con las reformas ya en marcha, la participación del capital privado en el sector eléctrico latinoamericano no alcanzó la participación mayoritaria. Creció en la generación y transmisión (de 34 a 42% y de 22 a 27% respectivamente), pero disminuyó en distribución (de 48 a 43%). 

Los autores del mismo estudio –tres investigadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y uno de la Universidad de las Islas Baleares–, encuentran que la calidad y la eficiencia del servicio eléctrico mejoró donde mayor fue la participación privada. Esto se aprecia en el aumento en capacidad instalada, en la penetración de energías renovables, en el acceso al servicio eléctrico y en la disminución de pérdidas en el flujo de electricidad. 

Como es de esperar, detrás de los patrones generales yacen experiencias diversas, correspondientes a cada segmento de la industria. Van algunos detalles, ilustrados con abundantes cifras tomadas de la misma fuente, sobre lo que pasó entre los países de la región con la participación del capital privado y estatal en generación, transmisión y distribución. 

En cuanto a la capacidad instalada de generación eléctrica, los países latinoamericanos ya habían recibido para 2001 una mayor inversión privada, salvo Paraguay (y Cuba), que no adoptó el programa de reestructuración en ningún segmento. En Bolivia y Chile el capital privado llegó a representar ese mismo año el 90%, en Colombia 70%, en Argentina y Perú 60%. Los países con menor participación de empresas privadas fueron México y Costa Rica, ambos con 10%. 

Hacia 2015, la participación de empresas privadas en este segmento había aumentado todavía más en la mayoría de los países donde fue bienvenida, con excepción de Colombia, que optó por una empresa mixta (también Panamá, pero la participación privada aumentó); y de Bolivia, Ecuador y Venezuela, que dieron marcha atrás a la apertura.

En transmisión, 10 países –México, los países centroamericanos (salvo Guatemala y Nicaragua), Ecuador Paraguay y Uruguay– no permitieron la inversión privada. En los demás, la participación del capital privado se ubicó en un rango que va de 15% (Brasil y Colombia) hasta 100% (Argentina, Chile y Perú). 

En distribución, para 2001 la participación privada representaba más del 50% en un grupo amplio: 100% en El Salvador y Guatemala, 90% en Chile y Bolivia, 80% en Perú, 70% en Brasil, 60% en Argentina, 50% en Colombia y Ecuador. Esos porcentajes permanecieron prácticamente constantes o por encima del 50% hacia 2015.

En contraste, entre 2001 y 2015 el capital privado no fue permitido en las actividades de distribución en Honduras, México, Paraguay y Uruguay; y desapareció de Costa Rica (donde era 10%), República Dominicana, Ecuador, Honduras y Venezuela. En Bolivia, la inversión privada en este segmento bajó de 90% a 49%.

En suma, además de la variabilidad por país de la participación de empresas privadas, sí ocurrieron regresiones en la apertura. El Estado retomó el control total de la industria eléctrica en todos sus segmentos en Venezuela, y en Bolivia adquirió el control mayoritario. En República Dominicana y Ecuador, la transmisión permaneció en manos del estado, que además aumentó su participación en la generación y tomó el control completo en distribución. Al parecer, de aprobarse la reforma propuesta por su gobierno, México terminaría acompañando a este grupo de países.

¿Qué hay de ejemplos en otras regiones?

Entre los miembros de la OCDE, otro análisis encuentra que, a raíz de la liberalización, la participación del sector privado en la capacidad instalada de generación creció en promedio de 48 a 55% entre 2000 y 2014. Los porcentajes varían desde 0% (Portugal) hasta más del 90% (Latvia). 

Los países donde las empresas estatales controlaban más del 50% de la generación en 2014 incluyen a la República Checa, Suiza, Canadá, Noruega, Francia y por supuesto a México, entre otros.

También hay en la OCDE episodios de avance y retroceso temporal, mas no necesariamente de abandono de la apertura. Baste con referirse a dos casos de Norteamérica, ambos ligados al aumento inesperado de precios de electricidad al mayoreo después de una liberalización del mercado: California debió reformar su reforma (tal cual) en respuesta a su terrible experiencia con los precios ofrecidos por los generadores privados en el año 2000; Ontario enfrentó una situación similar en 2002. Las fallas en el diseño de mercado, que liberalizaron el precio del mayoreo pero fijaron el precio al menudeo, fueron determinantes. En ambos casos, la presión política para retroceder frente al cambio fue enorme.  

De lo anterior puede apreciarse que no es insólito que una empresa estatal tenga una participación de 54% en la generación de electricidad, como lo pretende el gobierno mexicano para CFE. Es posible encontrar economías de mercado y de alto ingreso donde las empresas estatales de electricidad juegan un papel importante en la generación.

Tampoco es extraño que una empresa estatal conserve el control de la red de transmisión, pero ha sido menos común en el siglo XXI revertir una liberalización del sector eléctrico. 

Y no es extraña una reestructuración a medida que se van aprendiendo las debilidades de tal o cual diseño de mercado. 

Aún así, quedan muchas preguntas por resolver en el caso de la propuesta mexicana de reforma. Por ejemplo, ¿cuál es la lógica detrás de elegir un porcentaje de 54% de participación para CFE en generación eléctrica? ¿Por qué 54% para CFE es mejor para la calidad, precio y limpieza del suministro eléctrico que 51, 37.3, 62% o cualquier otra proporción? ¿Sería mejor que ese porcentaje surgiera a partir de la competencia entre generadores? ¿Cómo estarán mejor atendidos los consumidores?