Los riesgos a la autonomía del INE

La iniciativa de reforma constitucional en materia electoral planteada por el presidente Andrés Manuel López Obrador no constituye –ni de lejos– la única amenaza que enfrenta actualmente la autonomía del Instituto Nacional Electoral (INE). Si bien no acaparan tantos reflectores como sí lo hace el intento de modificar la constitución, algunas de esas amenazas pueden tener efectos igual de devastadores o irremediables para el debido funcionamiento de nuestra democracia.

¿De qué riesgos estamos hablando? Para efectos prácticos podríamos agruparlos en dos grandes rubros: 1) riesgos a la autonomía funcional y 2) riesgos a la autonomía presupuestal.

¿Qué es la autonomía o cómo debe entenderse en el contexto de las autoridades electorales? El diccionario panhispánico del español jurídico define el concepto de autonomía como la potestad de decidir la propia organización y ejercer funciones, públicas o privadas, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y las leyes.

En el ámbito institucional, la autonomía ha implicado, entre otras cosas, una evolución de la teoría tradicional de división de poderes, en la medida en que los órganos creados a partir de dicha concepción no se encuentran de manera orgánica o jerárquica, subordinados o adscritos a ningún otro órgano o poder.

Al respecto, nuestro Máximo tribunal en su configuración en pleno ha establecido cuáles son –y deben ser– las características que deben reunir los órganos constitucionales autónomos: a) su existencia debe estar establecida y configurada directamente en la constitución; b) deben mantener una relación de coordinación –no de suprasubordinación– con los demás órganos y poderes del Estado; c) deben contar con autonomía funcional y financiera; y d) deben atender funciones especiales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia (véase controversia constitucional 32/2005 del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).

Ahora bien: ¿qué riesgos enfrenta el INE por cuanto hace a su autonomía funcional? El máximo órgano de autoridad al interior del Instituto Nacional Electoral lo constituye el propio Consejo General, mismo que se integra por 11 consejeros que desempeñan de manera colegiada las tareas de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad se encuentren presentes en todas y cada una de las actividades que realice la propia autoridad electoral.

Al tratarse de una instancia colegiada, se garantiza de cierta forma que en las decisiones que se adopten no pueda imponerse la voluntad o visión de unos cuantos. Caso contrario lo encontramos actualmente en lo que sucede con la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), órgano que desempeña su “autonomía gubernativa” fundamentalmente por conducto de su titular, por lo que una sola persona puede irradiar en toda la organización su voluntad y visión, para bien o para mal.

Por lo tanto, la manera como se integra el Consejo General del INE resulta de una importancia trascendental para garantizar que el órgano electoral mantenga su independencia y autonomía frente al poder político del gobierno en turno y de los propios partidos. O, dicho en otras palabras, de nada sirve defender la autonomía del INE desde el texto constitucional si las personas encargadas de ejercerla se encuentran sometidas a la voluntad de unos cuantos.

Precisamente por ello, las señales de alarma se encuentran encendidas de cara al 2023, toda vez que en abril próximo habrá de renovarse cuatro de los 11 consejeros actuales, mismos que concluyen su encargo en el Instituto Nacional Electoral.

Si bien es cierto que la regulación constitucional de dicho proceso de renovación garantiza, en la medida de lo posible, la idoneidad e independencia de los perfiles que llegan a ser designados, actualmente existe preocupación por la aparente captura de los órganos que participan e intervienen en una primera etapa del mismo.

Y es que recordemos que el primer filtro se realiza por conducto de un Comité Técnico de Evaluación, mismo que se integra por un total de siete personas designadas por la CNDH (2), el Inai (2) y por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados (3). En un escenario de normalidad democrática, la imparcialidad del Comité Técnico de Evaluación se garantizaba con la participación de dos órganos autónomos como lo son la CNDH y el Inai, sin embargo, resulta innegable que en estos momentos el primero de los citados presenta claros indicios de captura política, por lo que esa primera etapa puede encontrarse comprometida.

Ahora bien, tratándose la autonomía presupuestal, en 2022 el Instituto Nacional Electoral enfrentó uno de sus más grandes desafíos, pues nunca en su historia había sufrido de un recorte presupuestal tan severo como el ocurrido en el año que está por concluir. Por ejemplo, en 2015 y 2016, el presupuesto solicitado por el INE no tuvo ninguna modificación respecto del aprobado por la Cámara de Diputados. En 2017, el ajuste fue del -2.0%, en 2018 del -3.2%, en 2019 del -5.8%, en 2020 del -6.0%, y en 2021 del -3.1%. 

Sin embargo, ninguno de dichos recortes resulta comparable con lo ocurrido en 2022, cuando la Cámara de Diputados decidió reducir el presupuesto solicitado por el INE hasta en un 19.9%, poniendo en riesgo el desempeño de sus funciones constitucionales.

Dicha reducción fue impugnada vía controversia constitucional por el propio instituto ante la SCJN, quien resolvió a su favor obligando a los diputados a analizar y determinar nuevamente la asignación presupuestal.

En la sentencia, nuestro Máximo tribunal señaló que, a efecto de respetar la autonomía presupuestal del INE, la reducción no podía sustentarse en simples argumentos políticos, sino que tenía que obedecer a un análisis técnico. Y lo más importante: determinó que si bien es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar el presupuesto, está facultad NO debe ejercerse en forma irracional o injustificada. Sin embargo, el dictamen aprobado en cumplimiento de la mencionada sentencia nuevamente incurrió en los mismos vicios, lo cual incluso ya fue motivo de queja y tendrá que ser resuelto en última instancia por la Corte.

Con esta relatoría lo que pretendo es brindar un panorama más amplio de los riesgos que enfrenta actualmente nuestra democracia, pues si logramos librar la aduana de la reforma electoral deteniendo en las cámaras cualquier intento de modificación constitucional, habremos apenas recorrido la mitad del camino. Tenemos como ciudadanos el deber de continuar exigiendo y presionando en esos otros frentes. Nos jugamos la democracia.