Especialista en política energética y asuntos internacionales. Fue Secretario General del International Energy Forum, con sede en Arabia Saudita, y Subsecretario de Hidrocarburos de México.
Actualmente es Senior Advisor en FTI Consulting.
Promesas y desafíos de la política industrial
La intervención estatal busca ajustar la producción industrial, enfrentando problemas de exceso, insuficiencia o inexistencia para beneficiar a la sociedad.
La intervención estatal busca ajustar la producción industrial, enfrentando problemas de exceso, insuficiencia o inexistencia para beneficiar a la sociedad.
Excesivo. Insuficiente. Inexistente.
Quienes aprecian de cualquiera de estas tres maneras el nivel de producción de una industria, pronto encuentran el remedio potencial en la intervención del estado. Si aplicara impuestos, subsidios, regulaciones y demás medidas para limitar, expandir o iniciar la producción de una industria, parecen sugerir, el desbalance desaparecería y la promesa de un objetivo social de mayor valor sería así alcanzable.
¿Por qué el nivel de producción podría ser excesivo, insuficiente o inexistente? Porque los inversionistas tienen en mente sus beneficios privados y no consideran necesariamente los costos y beneficios sociales de sus decisiones.
La producción de una fábrica puede ser excesiva porque sus propietarios decidieron dónde localizar la planta, cuánto producir y cuál tecnología emplear sin tomar en cuenta los daños que provocarían a sus vecinos por contaminación del aire o de algún río, por el ruido excesivo, por un aumento en el tráfico o cualquier otro factor. Si hubieran incluido el costo de esos daños en sus cálculos, tendrían que comprar equipos para reducir la contaminación o pagar por los daños provocados. Frente a costos mayores que sí toman en cuenta los efectos negativos sobre terceros, su producción sería menor.
La producción puede juzgarse insuficiente porque una empresa podría abstenerse de desarrollar y aprovechar una tecnología de amplio uso si sus competidoras pronto pueden copiarla, impidiéndole recuperar los costos de esa innovación. Los beneficios que podría aportar a terceros se disiparían. Pero si contara con la protección de una patente, subsidios o algún otro incentivo, se animaría a innovar de todos modos. Sus hallazgos significarían una derrama de aprendizaje para otras empresas. Un círculo virtuoso de aprendizaje e innovación generaría nuevas oportunidades de crecimiento y empleo.
En industrias como la farmacéutica, educativa y de alta tecnología aplica este principio. Las empresas privadas invertirán hasta donde les es rentable. Pero si obtienen el apoyo gubernamental, podrían aumentar su investigación y desarrollo tecnológica de la mano de su producción y generar los beneficios sociales deseados.
Y la producción puede ser inexistente o no materializarse porque no es rentable para el empresario, aunque sí podría serlo para la sociedad. El argumento de la protección a las industrias infantes, popular hasta la década de los 70s, descansa en la idea de que toma tiempo para una empresa aprender cómo manufacturar un artículo con calidad y eficiencia. Si se le expone a la competencia de empresas extranjeras que ya pasaron por ese proceso, no podría sobrevivir. Con el apoyo barreras a la importación temporales (eso es calve), la empresa desarrollaría la experiencia necesaria para competir.
Un razonamiento similar aplica para industrias donde solo unas cuantas empresas bastan para cubrir el mercado, como en la aeronáutica, y donde el orden de entrada determina quién se lleva las ganancias. Si, por ejemplo, la Unión Europea subsidia a Airbus, pero el gobierno de Estados Unidos no apoya a Boeing en el desarrollo de un nuevo avión, puede darse el escenario de que Airbus, beneficiada por subsidios, se quede con todo el mercado de ese tipo de avión. Si el gobierno de China apoya decididamente a la industria productora de paneles solares y baterías, pero no así el de Estados Unidos, el domino mercado podría quedarse en China. La política industrial toma así un cariz estratégico: quien logre que su empresa entre primero al mercado, habrá de quedarse con todos los beneficios.
En estos tres casos, las intervenciones de un gobierno alterarían la estructura económica en una dirección alternativa a la que hubiera provenido de los vaivenes de los mercados. El primer caso es más una medida de contención que de promoción industrial, en tanto está enfocado en proteger el medio ambiente forzando a los dueños de la fábrica a incluir en sus estimaciones de costo-beneficio los daños a terceros. Los otros dos casos son claramente medidas para impulsar una industria, sea para aprovechar la derrama económica del aprendizaje y el desarrollo tecnológico, para sustituir importaciones, para disipar la incertidumbre que inhibe a las inversiones o para apropiarse de utilidades que irían a otros países.
La mayoría de los economistas reconocen los méritos teóricos de este tipo de intervenciones (de hecho, son quienes elaboraron los argumentos para justificarlas), pero guardan dudas sobre la posibilidad de aplicarlas correctamente en la práctica. Es posible construir desde un cubículo o en el pizarrón de la clase propuestas teóricas a favor de la política industrial para corregir excesos, remediar insuficiencias o crear nuevas actividades. Suponiendo que el gobierno cuenta con funcionarios y sistemas de información que pueden identificar y medir con precisión y a tiempo cada uno de los desbalances, y que el gobierno cuenta con los mandatos y las herramientas para sostener su intervención por el tiempo indicado, en principio podría diseñarse y ejecutarse una política industrial adecuada.
Es menos evidente, sin embargo, cómo resolver dos vulnerabilidades clave detrás de la aplicación de la política industrial. Por un lado, nada sugiere que los funcionarios de los gobiernos posean mejor información que los empresarios, banqueros y demás participantes en los mercados para determinar a cuáles industrias promover y cuáles no. Por el otro, aún si tuvieran la información correcta, enfrentarían el desafío de aplicar y sostener las políticas indicadas frente a la presión de grupos de interés, la proximidad de una elección o la tentación de la corrupción. La falta de información, la captura por parte de los grupos de interés y la falta de controles institucionales pueden convertir a las buenas intenciones en malas políticas.
El registro de la experiencia agregada todavía no arroja una conclusión definitiva sobre el éxito de las políticas industriales en todas partes y para todos los tiempos. Su forma y extensión varía alrededor del mundo porque los gobiernos varían en capacidades y presupuestos, por no mencionar sus inclinaciones ideológicas. No es fácil distinguir cuáles intervenciones genuinamente buscan el bien social en lugar del privado cuando los grupos de interés o la corrupción influyen en la selección de sectores e instrumentos para apoyaros. Hay sectores exitosos que reciben apoyo gubernamental sin requerirlo. Hay sectores que generarían beneficios amplios con apoyo gubernamental pero no lo reciben.
Cada caso encierra particularidades. No está claro hasta dónde el éxito de Japón en la industria de semiconductores se debe a la política industrial o si hubiera ocurrido de todos modos dada su dotación de trabajadores calificados. Conclusiones igualmente tentativas aplican a los resultados obtenidos por Taiwán y Corea del Sur. Argentina, Chile, Brasil y México empezaron a sustituir importaciones antes de la puesta en marcha de políticas explícitas de sustitución de importaciones, debido a las disrupciones provocadas por las guerras mundiales del siglo pasado.
Aún así, cada uno de estos países puede señalar a sectores específicos que apoyó y que alcanzaron el éxito, como la industria del salmón en Chile, de los automóviles en México, o la aeronáutica en Brasil. Pero queda la duda: se trata de industrias donde ya existía una ventaja comparativa evidente, como los recursos naturales en Chile y la mano de obra barata y la cercanía de México con Estados Unidos.
Todo esto apunta a que la política industrial es arte y ciencia a la vez, a que exige información de calidad probablemente indisponible a menos que exista una colaboración estrecha público-privada y a que el arreglo institucional para instrumentarla es fundamental.
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