Transición energética justa y cambio estructural

A medida que crece el interés, y en muchas partes la presión, para propiciar un cambio estructural en el sector energético, mejor conocido como transición energética de las fuentes de energía fósiles a las renovables, crece también la necesidad de pensar cómo lograrlo.

El menú básico de políticas, profusamente señaladas en foro tras foro, análisis tras análisis, incluye una combinación de aumentos de precios a los combustibles fósiles mediante impuestos o el comercio de emisiones de carbono, subsidios a las inversiones en energías renovables, apoyos a la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías, entre otros. Forma ya parte del canon de sugerencias para alcanzar un sector energético limpio. Muchos países han puesto en marcha a mayor o menor escala medidas como éstas, con mayor o menor éxito.

Todas estas políticas implican la movilización de capital, trabajadores y tecnología, así como el cambio en el uso de la tierra, de una industria a otra. Invertir en una granja de energía solar en lugar de en un pozo petrolero. Contratarse para trabajar en una planta de energía eólica en lugar de en una mina de carbón. Desarrollar baterías para los automóviles eléctricos en lugar de mejorar máquinas de combustión interna.

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El detalle es que la facilidad de tránsito de una industria a otra es limitada. El capital invertido en una turbina para generar electricidad con gas no puede volver a desplegarse rápidamente -si acaso- para construir una planta solar. El trabajador que lleva toda su vida laborando en la perforación de pozos petroleros posee habilidades que no necesariamente migran en su totalidad a la instalación y operación de granjas eólicas. Y así en general con los activos y las habilidades de uso específico, sean o no del sector energético.

Del reconocimiento de este tipo de limitantes para movilizar trabajadores entre sectores y de sus implicaciones para el bienestar surgió el movimiento por una “transición energética justa”. Su origen se remonta a las luchas de los sindicatos mineros de Estados Unidos y Canadá en los 60 y 70. Exigían la puesta en marcha de programas para ayudar a los trabajadores que perderían empleos debido a las políticas ambientalistas que obligaban a cerrar de minas. Esto incluía compensaciones por pérdida de ingreso y entrenamiento para trabajar en nuevas industrias.

El concepto se ha ido expandiendo desde entonces con la contribución de activistas de índole diversa hasta incluir también el derecho al acceso a la energía limpia, el derecho de generaciones futuras a un medio ambiente limpio, la obligación de consulta con las comunidades afectadas y un creciente conjunto de nociones de justicia.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) destaca algunas de estas ideas en sus Pautas para una transición justa hacia economías y sociedades ambientalmente sostenibles para todos, donde además indica el tipo de políticas para atender simultáneamente la sustentabilidad ambiental, económica y social:

• Políticas macroeconómicas y de crecimiento

• Políticas industriales y sectoriales

• Políticas empresariales

• Desarrollo de habilidades

• Seguridad, ocupacional y salud

• Protección social

• Políticas activas en el mercado laboral

• Derechos

• Diálogo social y tripartismo”

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Leo documentos como éste, reviso la discusión actual sobre la transición energética, y siento que hemos visitado esta conversación, aunque desde otro ángulo.

Cuando se lanzaron en los 80 los programas de cambio estructural alrededor del mundo, que consistían en una receta diferente de políticas –la liberalización comercial, la desregulación económica y la privatización de empresas del estado-, el propósito era elevar la eficiencia económica reorientando los recursos productivos hacia aquellos sectores donde la eficiencia era mayor. La transición propuesta no era de energías fósiles a renovables, como ahora, sino del modelo de sustitución de importaciones al de promoción de exportaciones. 

Se trataba de que un cambio de señales de precios permitiría identificar con claridad cuáles industrias eran realmente rentables y competitivas internacionalmente. Los recursos financieros, trabajadores y la tecnología migrarían en esa dirección.

Para todo esto sería necesario contar con un entorno económico de baja inflación y bajos déficits fiscales -que propiciarían mayor disponibilidad de financiamiento-, nuevas reglas de inversión, instituciones menos intrusivas en los mercados pero capaces de regularlos con eficacia. Se requerirían también instrumentos para ayudar a los trabajadores a migrar de un sector a otro.

Los bancos internacionales de desarrollo, destacadamente el Banco Mundial pero también el Fondo Monetaio Internacional (FMI), empezaron a ofrecer Préstamos de Ajuste Estructural para apoyar la reforma (transición) económica a partir de este enfoque. Se pensaba que la limitante al cambio estructural y el crecimiento era menos financiera que la falta de buenas prácticas para encauzarlos. Con las políticas adecuadas se reasignarían los factores productivos correctamente.

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Hace 20 años ya eran evidentes los logros y las insuficiencias de estos programas. Numerosos economistas publicaron en revistas especializadas estudios de países en desarrollo que apuntaban a conclusiones poco halagüeñas: a pesar del esfuerzo interno de reforma a lo largo de los 80 y 90, con todo y los créditos para el desarrollo y los préstamos del Banco mundial y el FMI condicionados al cambio de modelo económico, países de América Latina, África y el Sureste Asiático no lograron recuperar altas tasas de crecimiento económico – ni de generación de empleos. Hubo mucha reforma pero magros resultados.

El destacado economista William Easterly concluyó en un análisis de 20 países beneficiarios de créditos del Banco Mundial y el FMI que “si el objetivo original era un ‘ajuste con el crecimiento’, no hay mucha evidencia de que los préstamos para ajuste estructural generen ajuste o crecimiento.”

Parte del problema era que las condiciones políticas internas eran inadecuadas para sostener este tipo de programas de transformación por tres, cinco, diez años o más. Los economistas David Dollar y Jakob Svensson, con experiencia como parte del personal del Banco Mundial, encontraron en su estudio de 200 préstamos del mismo Banco que éstos no lograron su objetivo de mejorar el desempeño de la inflación o el déficit fiscal donde era alta la fragmentación política, sea por la polarización o multiplicidad de etnias; o donde la legitimidad del régimen era baja, especialmente donde la democracia era débil.  

Desde su óptica, una lección era que “los aportes del personal [del Banco Mundial a los programas de cambio estructural] deben tener como objetivo mejorar la calidad de la reforma, es decir, ayudar con los detalles de la reforma prevista, en lugar de engatusar a los gobiernos para que hagan cosas para lasque no hay apoyo político.”

Aún diez años antes, en 1990, Dani Rodrik se preguntaba “¿Cómo deben diseñarse los programas de ajuste estructural?” y concluía que, cuando menos, debían concebirse para ser sostenibles a lo largo del tiempo. Demasiado énfasis en la liberalización económica como instrumento para elevar la eficiencia productiva, sin sentar las bases para que el público y los inversionistas la apoyaran y creyeran que la nueva realidad llegaba para quedarse, era una receta para la demora y aletargamiento de las inversiones necesarias para el crecimiento.

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Las reglas generales que propuso entonces aplican todavía para dar señales claras a la inversión, incluida la destinada a la transición energética:

“En primer lugar, no introducir políticas que no puedan mantenerse, por muy atractivas que sean en principio. En segundo lugar, no cambiar las políticas que son perfectamente sostenibles, por muy costosas que puedan parecer en términos de asignación de recursos. Por último, al elegir entre políticas, dar prioridad a las que mejoran la estabilidad del entorno político general.”

De estos tres estudios, que he citado tan solo como ejemplo (la literatura sobre el tema es grande), es aparente que ya entonces se entendía que la restricción al cambio estructural era la forma de concebirlo e instrumentarlo. No se trataba solamente de promover mayor eficiencia; tenía que lograrse de manera políticamente sostenible. El énfasis en la legitimidad y la justicia de las reformas se origina en este tipo de observaciones.

Algo pasó en el tránsito del capital, el trabajo, la tecnología y la tierra de una industria a otra durante los años del entusiasmo con las reformas de mercado. Cambiaron las señales de precios a favor de la eficiencia -cambió la rentabilidad de los sectores- y se desembolsaron préstamos para apoyar los programas de transformación económica, pero no todos los empresarios y trabajadores pudieron migrar para aprovechar las nuevas oportunidades. En lugar de pasar de actividades de baja a alta productividad, se encontraron atorados en las de baja o nula productividad.

Quiero pensar que este aprendizaje figura en las consideraciones de quienes hoy promueven o ejecutan políticas para la transición energética. Cambiar de energías fósiles a renovables es una gran migración de factores productivos. Si los instrumentos para facilitarla no están disponibles, el riesgo de fracaso -de que se queden atorados a medio camino empresarios, trabajadores, dueños de la tierra que buscan producir energía limpia- aumentará de la mano de la percepción de que se cometió una injusticia.

Sería desafortunado que en diez o veinte años miremos atrás y digamos que, aunque se destinaron muchos recursos nacionales y préstamos de la banca internacional a la transición energética, solo atendimos los fines pero no los medios. Nos quedaríamos sin transición energética duradera y con una mayor acumulación de carbono en la atmósfera.