Máscara contra cabellera

Una añeja tensión prevalece alrededor del mundo en las relaciones entre las comisiones autónomas, también conocidas como agencias reguladoras independientes, y los gobiernos. Quizá la edición más reciente y recargada de este fenómeno proviene de México, donde el gobierno plantea desaparecer la Comisión Reguladora de Energía y la Comisión Nacional de Hidrocarburos como parte de su iniciativa de reforma eléctrica.

¿Tiene sentido esta discusión a estas alturas del siglo XXI? 

Desde su creación en Estados Unidos hace más de 130 años, el debate sobre la legitimidad y utilidad práctica de los reguladores independientes ha acompañado a los gobiernos de ese país y a aquellos de otras latitudes que han emulado su modelo, especialmente a partir de la ola de reformas de mercado iniciada en los 80. 

Para presidentes y jefes de gobierno es simplemente muy difícil ceder poder a cuerpos colegiados de tecnócratas que nadie eligió y cuyo mandato se extenderá más allá del ciclo electoral. La renuencia se intensifica si, además, las decisiones de los reguladores son contrarias al sentido de la política pública favorecida por el gobierno y su partido, o si inciden sobre su popularidad rumbo a una elección. Esto aplicaría, por ejemplo, con una decisión del regulador de elevar tarifas eléctricas o eliminar subsidios cuando el gobierno busca exactamente lo opuesto.

En 1933, Franklin Delano Roosevelt disparó el primer cañonazo en la batalla contra las comisiones autónomas al exigir la renuncia de uno de los cinco comisionados de la Comisión Federal de Comercio (FTC por sus siglas en inglés), William Humphrey, nombrado originalmente por el presidente Herbert Hoover, su antecesor. Roosevelt escribió a Humphrey: “No creo que su mente y la mía estén de acuerdo ni en las políticas ni en la administración de la Comisión Federal de Comercio y, francamente, creo que es mejor para la gente de este país que yo deba tener una (su) confianza plena“.

Cuando Humphrey se rehusó a renunciar, la controversia terminó escalando a la Suprema Corte de Justicia, que resolvió contra Roosevelt en 1935. El presidente de Estados Unidos, dictaminó la Corte, podía pedir la renuncia a directivos de instituciones que formaban parte directa de la estructura del Ejecutivo, pero no a los funcionarios de las agencias independientes nombrados por el Congreso.

Roosevelt buscó por otros medios retomar el control de los organismos similares de la época y volvió a encontrarse con el fracaso. Eventualmente, él mismo empezó a valerse de las comisiones independientes para dar forma, cauce y permanencia al New Deal, creando una docena de ellas con el encargo de regular asuntos sociales y económicos diversos. 

Este arreglo contribuyó durante la posguerra a la continuidad del Estado de Bienestar, pero permaneció como un estorbo para los presidentes estadounidenses, republicanos y demócratas por igual. Desde Truman hasta Trump, cada uno intentó tomar las riendas de las comisiones autónomas. En general, las cortes han juzgado a favor del precedente fijado en 1935. Con Trump, sin embargo, la Suprema Corte determinó que el presidente podía pedir la renuncia del director del Buró de Protección Financiera al Consumidor. Es una pregunta abierta hasta dónde terminarán afectadas otras agencias independientes. 

El fenómeno también aflige a otros países de la OCDE, donde la mayoría de las comisiones reguladoras surgieron a partir de las reformas de mercado de los 80. A pesar de su relativamente alto grado de independencia, medida por el impedimento formal al Ejecutivo para cesar a sus directores generales, en los sistemas parlamentarios de Europa no han sido extrañas las embestidas de los nuevos gobiernos contra los comisionados nombrados por gobiernos anteriores y de inclinación política opuesta. Los mecanismos de presión política van desde el control del presupuesto hasta la emisión de decretos que se sobreponen a las decisiones del regulador. 

Un examen de las carreras de 300 directores generales de 100 comisiones reguladoras independientes en 16 países europeos encuentra que la gran mayoría ha sobrevivido los intentos de remoción por parte de un nuevo gobierno. Los más vulnerables son los comisionados de filiación política contraria, cuya probabilidad de perder el puesto es alta inmediatamente después de un cambio de gobierno. Y una extensión de este trabajo muestra que, a mayor independencia de las comisiones, mayor proclividad de los gobiernos a nombrar funcionarios afiliados o afines a su partido. Independientes o no, las comisiones autónomas europeas no están exentas del fuego cruzado entre partidos políticos, ideologías y concepciones de poder.

En América Latina, algunos presidentes exhiben patrones comportamiento similares. De acuerdo con una evaluación conjunta de la OCDE y el BID, Brasil cuenta con el regulador del mercado eléctrico más independiente de la región, seguido por México. Esto es en términos formales. No obstante, el cambio de un presidente a otro puede inducir la renuncia de comisionados, como lo ilustra análisis sobre la independencia de los reguladores brasileños a partir de la llegada de Lula después del gobierno de Cardoso. La moderación del regulador con respecto al aumento de tarifas eléctricas respondió también a la presión política de Lula. 

Los presidentes mexicanos han sido renuentes a ceder poder ante las comisiones autónomas desde su creación en los 90 y sin duda han seleccionado comisionados presidentes cercanos a su ideología o partido. De entrada, dotaron a las comisiones de insuficientes herramientas para cumplir a plenitud una misión regulatoria. La CRE tenía un mandato técnico específico en los mercados eléctrico y de gas natural, los únicos donde aplicó una liberalización parcial. La CNH careció originalmente de la independencia formal con la que hoy cuenta. Tomó hasta la última ronda de reforma energética para que sus atribuciones e independencia, hoy cuestionada nuevamente, creciera. Aún así, ambos son organismos coordinados por la Secretaría de Energía. 

¿Hay consuelo en apreciar la generalidad de la tensión gobierno-agencias reguladoras independientes en Norteamérica, Europa y América Latina? Toca a cada quién decidirlo. En cualquier caso, la evidencia pone de relieve que la lucha por despolitizar la regulación de sectores clave, como el energético, es ardua, objeto de preguntas válidas y sujeta a presiones típicas de la lucha por el poder. Habrá máscara contra cabellera por un buen rato.