Los suburbios de la historia
Enernauta

Especialista en política energética y asuntos internacionales. Fue Secretario General del International Energy Forum, con sede en Arabia Saudita, y Subsecretario de Hidrocarburos de México.
Actualmente es Senior Advisor en FTI Consulting.

Los suburbios de la historia
Texas como México debe diversificar sus fuentes de energía.

“Llegada tarde al banquete de la civilización europea, América vive saltando etapas, apresurando el paso y corriendo de una forma en otra, sin haber dado tiempo a que madure del todo la forma precedente”. Esta muy citada frase la arrojó Alfonso Reyes en un congreso de escritores celebrado en Buenos Aires en 1936, poco después del comienzo de su conferencia Notas sobre la Inteligencia Americana. Hablaba del papel histórico de la región en las tendencias culturales de occidente a partir de su apreciación sobre la evolución formativa de la cultura mexicana y latinoamericana. Al cierre de la conferencia observó, sin embargo, que las cosas habían cambiado: “reconocemos el derecho a la ciudadanía universal que ya hemos conquistado. Hemos alcanzado la mayoría de edad. Muy pronto os habituaréis a contar con nosotros”.

Casi 90 años después, las sentencias de Reyes podrían aplicarse a la discusión mexicana sobre la reforma eléctrica, pero en orden inverso. Cuando parecía que el sector eléctrico de México alcanzaría la mayoría de edad, reconocería su derecho a la ciudadanía universal y finalmente se sentaría en el banquete, ya no de la civilización europea, sino del mundo actual, el giro en la discusión regresó más de medio siglo. La oportunidad de madurar, otorgada con creces a un modelo monopólico cuyas glorias pasadas son cada vez más difíciles de repetir en un orbe transformado, irreconocible en el espejo del siglo XX, ha sido truncada para la apertura del mercado eléctrico. 

Peculiar manera de encontrar el futuro en el pasado. La izquierda nació hace dos siglos con la mirada puesta en la justicia social y en el porvenir. Ubicaba al progreso adelante, no atrás. Para alcanzarlo proponía derrumbar los antiguos regímenes monárquicos, repletos de privilegios y concentración de poder. La agenda llamaba, entre muchas tareas, a romper monopolios políticos y económicos, si bien una vertiente posterior ubicó el camino en la dictadura del proletariado.

Donde la democracia se instaló fue evolucionando como lo imaginó James Madison, el revolucionario pensador de la naciente república estadounidense en el siglo XVIII –como un recurso para impedir la tiranía–, o bien, como jocosamente la describió Winston Churchill, como la menos mala entre los sistemas políticos. Donde no prosperó, devino en pesadillas totalitarias de izquierda y sin duda de derecha. Las ideas nobles con frecuencia son supeditadas a la ambición por el control y el poder. 

Se trate o no de una ambición de este tipo, lo cierto es que el planteamiento del gobierno mexicano para dar marcha atrás en la apertura del mercado eléctrico se basa en última instancia en una noción sumamente discutible sobre lo que la concentración de poderes y la planificación centralizada pueden lograr.

Frente a preguntas válidas sobre la estabilidad de suministro –bajo el desafío de la transición energética y el cambio climático–, respecto a la rentabilidad de CFE y a propósito de la (¿in?) capacidad de coordinación entre la Secretaría de Energía, CRE, Cenace y CFE (entre otras), la respuesta oficial es una sola: concentrar prácticamente toda la autoridad en una empresa estatal. El argumento es que solo así podría gestionarse con seguridad y eficiencia el sistema eléctrico y que esto permitiría a CFE dejar de operar con pérdidas.

Esta propuesta tendría más peso si todos los países tropezaran eternamente con la misma piedra de la descoordinación sectorial y la dificultad competitiva de su empresa nacional después de abrir su sector eléctrico, pero la experiencia internacional sugiere algo distinto. Entre los miembros de la OCDE la marcha desde hace 30 años ha progresado hacia la delegación de autoridad a comisiones reguladoras y gestores de la infraestructura y el mercado de electricidad. Tal delegación no ha implicado ceder en la planeación del sistema eléctrico ni en la dirección de la política pública. Los ministerios fijan el rumbo del sector, después las comisiones reguladoras establecen las reglas de mercado y finalmente el gestor procura la estabilidad del sistema y opera en los hechos las múltiples transacciones de mercados mayoristas y minoristas. Y vale mencionar que las empresas eléctricas de los propios miembros de la OCDE, estatales, de participación mixta o privadas, compiten en todo el mundo.

En el tránsito hacia este modelo de mayor competencia, eficiencia y transparencia han ocurrido accidentes temporales que han interrumpido el servicio eléctrico, aumentado su costo de manera pronunciada o ambos. California, Texas, Ontario, Reino Unido, Noruega, por mencionar solo unos cuantos, aportan ejemplos de las dificultades y cómo superarlas. En su mayoría, los accidentes han resultado de una regulación inadecuada, omisiones en la aplicación de las reglas o falta de coordinación de las instituciones gubernamentales. Es decir, se han debido a fallas de gobernanza y gestión más que de planeación, aunque algunas veces han revelado fallas en el diseño original de la competencia. 

Las autoridades de esos países han aprendido de estas experiencias para construir mercados eléctricos más robustos, no para abandonarlos. A manera de analogía, cuando muchos automovilistas sufren accidentes en la misma curva, es evidente que el diseño o la construcción de la curva salieron mal, no que toda la carretera es inservible. La curva se ajusta con base en lo aprendido y la carretera sigue aprovechándose. 

En el mundo en vías de desarrollo, donde la democracia y capacidad institucional han avanzado menos, y donde los ingresos son inferiores, la marcha hacia el modelo abierto presenta más claroscuros. Algunos se quedan atorados en un esquema similar al mexicano de las décadas de los 90 y 2000, dentro del cual varias empresas privadas pueden vender electricidad a una sola empresa pública, a su vez encargada de todo lo demás. Otros han avanzado más lejos. Muy pocos han dado marcha atrás, como Venezuela y Bolivia, y es difícil, por no decir insensato, señalarlos como ejemplos a seguir.

Parafraseando a otro clásico, se requiere control efectivo, no reconcentración. Podría ponerse sobre la mesa el argumento de que la capacidad mexicana de coordinación interinstitucional o el acceso a tecnologías de punta para la gestión de sistemas eléctricos abiertos es inferior a la de los demás países de la OCDE. Suponiendo esto, sin conceder, entonces podría también sugerirse que fue adelantada la apertura del sector eléctrico, la separación de la generación, la transmisión y la distribución, y la delegación de autoridad desde la Secretaría de Energía y CFE hacia la CRE y el Cenace.

Pero no es preciso conceder ni pensar en México como el país que no puede. México cuenta con expertos capaces de gestionar un sistema eléctrico moderno, dentro y fuera de CFE. Conocen la tecnología, la economía de la competencia en mercados eléctricos competitivos y los mecanismos de coordinación interinstitucional. Saben ponerse de acuerdo para planear el futuro del sector eléctrico. Si el desafío es mejorar la planeación y la coordinación el esfuerzo debe ponerse ahí. Es improbable que la concentración de autoridad en una sola institución sea la única salida o que el problema pueda atenderse congelando en ley el porcentaje de participación de mercado del sector privado y público.

La ley deposita en la Secretaría de Energía la autoridad indisputada para integrar el Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen), que define el rumbo del sector eléctrico bajo criterios de competitividad, inclusión y sustentabilidad. Secretaría de Energía recibe, o debería recibir, información del Cenace, la CRE, las empresas (CFE y las privadas) y el público en general para confeccionar este documento. Si Secretaría de Energía es la gran arquitecta del edificio que alberga el sistema eléctrico nacional –la indispensable cabeza del sector–, CRE y Cenace son las constructoras y operadoras. Nada en la ley impide la consulta y coordinación continua entre estas instituciones -todas del estado mexicano- para asegurar el buen funcionamiento del sistema. Nada requiere como prerrequisito para la estabilidad de suministro a precios asequibles combinar autoridades y recrear conflictos de interés que deberían estar superados.

En sentido similar al de Alfonso Reyes, Octavio Paz reflexionó en su nota introductoria a Postdatalibro derivado de una conferencia que dictó en Austin, Texas, en 1969 y a su vez ensayo que sigue a El Laberinto de la Soledad: “Gente de las afueras, moradores de los suburbios de la historia, los latinoamericanos somos los comensales no invitados que se han colado por la puerta trasera de Occidente, los intrusos que han llegado a la función de la modernidad cuando las luces están a punto de apagarse…”

¿Será el destino del sector eléctrico mexicano morar por los suburbios de la historia?