Pemex: la discusión ausente

La reforma constitucional en materia energética presentada por el presidente el pasado 30 de septiembre ha sido analizada y discutida en interminables artículos y paneles. Expertos en la materia han señalado las consecuencias que tendría para el sector eléctrico mexicano, mientras que sus proponentes realizan juicios de valor sobre la necesidad y virtudes de “estatizar” la industria mediante una “transición energética”.

Sin embargo, poco se ha dicho sobre las implicaciones que la reforma tendrá para la otra empresa productiva del Estado prevista por el orden jurídico, Pemex. Esta de manera indirecta o inintencionada será perjudicada o beneficiada (dependiendo la postura asumida por el observante) en su estructura organizacional, marco normativo aplicable y forma de relacionarse con terceros.

Lo anterior es así toda vez que la propuesta de reforma modifica, entre otras cosas, el contenido del artículo 25 constitucional, eliminando el término “empresa productiva del Estado” y la mención de que la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sería realizado por Estas. En sustitución, el texto del artículo que se pretende modificar señala que el Estado tendrá a su cargo dichas áreas estratégicas de manera exclusiva y que para ello podrá establecer “organismos del Estado y organismos descentralizados”, sobre los cuales mantendrá control.

Es importante recordar que la reforma energética de 2013 otorgó a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad la naturaleza de “empresas productivas del Estado”, estableciendo en el artículo 25 y en su régimen transitorio las características mínimas de administración, organización y funcionamiento que el legislador tendría que tomar en cuenta al momento de emitir la legislación secundaria (Ley de Pemex y Ley de CFE). Con ello se creó una figura orgánica conforme a la cual, si bien estas instituciones conservaban su carácter público y pertenencia a la administración pública federal, presentaban características novedosas. Ejemplo de ello son la no adscripción a los ramos centralizado y paraestatal, y un régimen especial híbrido con aspectos de derecho administrativo, pero también incorporando elementos del derecho mercantil propios de una empresa.

En este sentido, la modificación que plantea la iniciativa presidencial va más allá de la semántica al sustituir el término “empresa productiva del Estado” por el de “organismos del Estado y organismos descentralizados”. Las implicaciones normativas que puede tener esto son de gran calado para Pemex. ¿Cuáles serán exactamente estas consecuencias? Es difícil de saber, pero se pueden adelantar algunas ideas e interrogantes.

En primer lugar, podemos preguntarnos si es necesario que la Constitución prevea la totalidad de posibilidades jurídicas de índole orgánica bajo las cuales las instituciones de la administración pública deben categorizarse. Si la respuesta a esta interrogante fuera afirmativa, entonces, en caso de que se apruebe la reforma constitucional, el legislador deberá modificar la caracterización normativa de Pemex con la derogación de la ley actual y la emisión de una nueva. Sin embargo, un precedente histórico pareciera aportar elementos para optar por la respuesta contraria. Este es el caso del artículo 90 constitucional, el cual fue hasta 1981 que incorporó la figura de la organización paraestatal, siendo que la misma existía en la Ley Orgánica desde 1976.

En cualquier caso, es importante mencionar que ni la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ni la Ley Federal de las Entidades Paraestatales desarrollan o prevén características de este tipo de empresas, por lo que su único fundamento es la Constitución y las propias leyes de estas instituciones. Así, la siguiente interrogante a plantear sería si la ley de Pemex tiene “fuerza normativa” suficiente para por sí misma mantener su régimen especial frente a otras normas de la misma jerarquía ante las cuales se encuentra en contradicción, o las inaplica.

Asimismo, resulta relevante preguntarnos a qué se refiere la redacción del artículo 25 constitucional propuesto al utilizar la expresión “organismos del Estado y organismos descentralizados”. En principio pareciera ser un facultamiento para que sea el legislador ordinario quien determine la caracterización normativa que tendrán Pemex y CFE a partir de las opciones dadas. Si esto fuera así, conviene preguntarse también si el término organismo del Estado es uno usado de manera amplia para referirse a instituciones públicas de cualquier tipo, o si por el contrario se pretende hacer la equiparación con otros que han recibido ese nominativo como el Consejo de Salubridad General, en cuyo caso surgen nuevos cuestionamientos sobre su sectorización, la sujeción a la planeación que realiza la Secretaría de Energía, su integración a alguno de los ramos de la administración pública federal, etc.

La forma en la que se resuelvan las interrogantes planteadas –en caso de aprobarse la reforma– alterará el diseño institucional de Pemex. Si consideramos que a Pemex se le otorgaron las características de empresa productiva del Estado y un régimen especial en materias como remuneraciones, adquisiciones, responsabilidades, presupuesto y deuda, entre otras, para dotarla de mayor competitividad en un sector abierto a la participación de particulares, entonces las modificaciones que restrinjan estas posibilidades de actuación tendrán como principal afectado a la petrolera nacional.