El pulso de la centralización en salud II

Han pasado cinco meses desde que las primeras entidades federativas —Nayarit, Tlaxcala y Colima— firmaron el cuerdo para transferir sus servicios de salud al programa IMSS-Bienestar. Durante ese periodo, cada martes se nos informa sobre avances operativos como la realización de censos e inventarios, contratación de personal, e incluso entrega de infraestructura. Sin embargo, y como se señaló en la primera entrega de esta serie, la falta de un plan definido que describa y transparente las acciones concretas que se pretenden realizar para sustentar estos avances, genera diversos cuestionamientos. Uno de ellos, y sobre el cual nos enfocaremos aquí es el relativo a los sistemas jurídicos de bienes estatales y sus requisitos de transferencia. 

La manera en que se ha formalizado la intención de los gobiernos estatales por incorporarse a este plan de salud para el bienestar ha sido con la firma de un acuerdo, en el cual estos se comprometen a transmitir a título gratuito la propiedad, la posesión y cualquier facultad que tengan sobre sus unidades de salud. Esto resulta interesante pues este tipo de bienes están sujetos a un régimen especial que requiere del cumplimiento de diversos requisitos para su transferencia, entre los que destaca la aprobación por parte de autoridades autónomas e independientes del ejecutivo estatal, como son los congresos locales. 

Para explicar la regulación sobre bienes públicos y el proceso que debería seguirse para su transferencia gratuita (donación), analizaremos de manera ejemplificativa el sistema de Tlaxcala, por ser una de las primeras entidades federativas en adherirse a este plan y en firmar el acuerdo de transferencia. 

La Ley del Patrimonio Público del estado establece que los bienes muebles e inmuebles, derechos patrimoniales e inversiones financieras sobre los cuales los entes públicos ostenten la propiedad o posesión constituyen el patrimonio público del estado. A su vez, este patrimonio se divide en bienes de dominio público y bienes de dominio privado. Los bienes del dominio público son todos aquellos que le pertenecen al estado, al municipio o a las entidades paraestatales y que son destinados al uso común, al cumplimiento de una función pública y a la prestación de un servicio público. Todos ellos tienen la característica especial de ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. 

Por lo tanto, para que dichos bienes puedan ser transferidos, ya sea mediante compraventa, permuta o donación, deben de ser previamente desincorporados del patrimonio público. Para ello se requiere que el titular de los bienes, esto es el gobernador, los ayuntamientos o las entidades paraestatales, realicen una solicitud en dicho sentido, y que el Congreso local la apruebe por mayoría relativa.

Ahora bien, conforme a la Ley de Salud de Tlaxcala, la operación y prestación de estos servicios cuyo destinatario es la población abierta y los derechohabientes del sistema de protección social en salud está a cargo de un organismo público descentralizado (OPD) llamado Salud Tlaxcala, el cual cuenta con patrimonio propio. Esto quiere decir que existe una diferenciación entre los bienes muebles e inmuebles propiedad de este OPD y aquellos sobre los cuales tiene titularidad el gobierno del estado. Por ello, las determinaciones sobre el uso, destino y transferencia de este patrimonio recaen en sus propios órganos de gobierno, como son la junta directiva y el director general. 

De lo hasta aquí dicho podemos señalar problemáticas relevantes. En primer lugar: ¿cuenta la gobernadora de Tlaxcala con facultades para transferir el patrimonio de Salud Tlaxcala, tal como se prevé en el acuerdo firmado entre el gobierno estatal y el IMSS? La respuesta es negativa. Para ello se requeriría llevar a cabo el proceso siguiente: 1) que el director general proponga a la junta directiva la elaboración de una solicitud de enajenación de bienes para ser presentada ante el Congreso estatal y que esta sea aprobada; 2) que el Congreso realice el dictamen correspondiente y emita el decreto por el cual autoriza dicha enajenación; y 3) que se formalice mediante convenio la donación al IMSS.  

Por otro lado, cabe preguntarse si el gobierno de Tlaxcala ha realizado las gestiones requeridas para la transferencia de los bienes de los que sí es titular. Entre el 4 de febrero de 2022, fecha en que se firmó el acuerdo, y el día de hoy, el Congreso no ha dictaminado ni autorizado la desincorporación de las unidades de salud del estado de Tlaxcala para ser donadas al IMSS. Ello contrasta con la información reportada sobre el nuevo hospital general de Tlaxcala, próximo a inaugurarse, y el cual será entregado al IMSS.

Lo anterior no es irrelevante ni anecdótico. La situación en Tlaxcala es solo un ejemplo de cómo parece que se está llevando este proceso en los demás estados que han hecho público su intención de adherirse al plan de salud para el bienestar. Esto es transfiriendo bienes públicos sin cumplir con aquello que sus propios marcos normativos les exigen. Lo anterior podrá dar lugar a diversas situaciones como la interposición de acciones ciudadanas, previstas en los marcos normativos de algunos estados (por ejemplo Colima), a responsabilidades administrativas para los servidores públicos involucrados, de reversión de donación, de nulidad de los actos, o cualquier otra que pueda retrasar o dejar sin efectos la transferencia pretendida y la centralización de los servicios de salud. 

Recordemos que esta pretendida centralización modifica la forma en la que se han prestado los servicios de salud a población abierta durante los últimos 38 años. El gobierno federal ha optado por realizarlo por la vía convencional en vez de la legal, y con ello se ha priorizado una supuesta rapidez de resultados sobre la certidumbre y formalidad. Si esto es así, deberíamos de exigir que como mínimo se cumplan con las normas que prescriben su implementación.