Someter supuestos petroleros a revisión

Este año se cumplen dos décadas desde que la producción de crudo de Pemex comenzó su caída virtualmente ininterrumpida, a un ritmo de 93 mil barriles anuales en promedio. De llegar a un pico de 3.54 millones de barriles diarios en diciembre de 2003, a partir de 2004 la producción comenzó a bajar hasta situarse en marzo de 2024 por debajo de 1.6 millones de barriles diarios, o menos de la mitad. Son también años en los que la producción de gas natural y productos refinados (gasolina, diésel, turbosina, gas LP, combustóleo) comenzó a caer, la primera de 7.4 a 4.8 miles de millones de pies cúbicos diarios y la segunda de 1.27 millones de barriles diarios a 670 mil barriles diarios.

De entonces a la fecha, la población mexicana ha sumado casi 30 millones de habitantes y el parque vehicular ha aumentado de 13 a 37 millones de automóviles registrados en circulación. La producción de crudo y combustibles ha disminuido mientras las necesidades del país han aumentado. El resultado ha sido un déficit sostenido en la balanza comercial de petróleo y sus productos a partir de 2014. Si en 2011 el superávit comercial petrolero alcanzó dos mil millones de dólares, para 2022 el saldo negativo alcanzó los 4.7 mil millones de dólares.

Cuatro gobiernos han intentado contener o revertir la caída en la producción de Pemex, mediante un trío de instrumentos: aportaciones de capital, reducciones de derechos sobe utilidades y reestructuraciones del gobierno corporativo de la empresa. Como el petróleo fácil de Cantarell se acabó, el supuesto compartido entre Pemex, la Secretaría de Energía (SENER) y la Secretaría de Hacienda (SHCP) ha sido que Pemex producirá más si cuenta con mayor capacidad para invertir en la exploración y extracción de crudo (perforar pozos, construir plataformas, tender ductos) en nuevos yacimientos. Y dado que el sistema nacional de refinación requiere continua modernización y mantenimiento, ha sido claro que solo con mayores recursos podría mejorar el desempeño de las refinerías, aunque en los hechos la refinación ha sido menos favorecida que la extracción: la última genera ingresos cuantiosos, la primera los pierde.

Las diferencias entre las tres instituciones han aparecido cuando se trata de determinar cuánto dinero adicional es preciso aportar a estas actividades y a partir de cuál estrategia. La dinámica presupuestal se ha vuelto predecible: Pemex pide más recursos y la Secretaría de Hacienda cuestiona esa solicitud por mandato, pero también por dudas legítimas sobre los montos solicitados. Pemex proyecta un nivel de producción mayor al que alcanza y explica que la falta de recursos suficientes -a pesar de las aportaciones de capital y reducciones de derechos por utilidades- está detrás del decepcionante resultado. En la Secretaría de Hacienda crece la convicción de que Pemex no es eficiente y en Pemex se consolida la perspectiva de que la Secretaría de Hacienda no entiende de petróleo. Y en la Secretaría de Energía se vuelve aparente que las pugnas por el presupuesto terminan dejando en segundo lugar los objetivos para la plataforma de producción.

Más allá de recibir recursos para invertir y cumplir con pagos de deuda -más de 40 mil millones de dólares en lo que va de esta administración-, la estructura corporativa de Pemex ha cambiado para separar, recombinar o renombrar divisiones; modificar la integración del Consejo de Administración; o permitir a la empresa determinar por sí sola cómo estructurarse sin recurrir a la aprobación de la Secretaría de Hacienda. Con todo, la propensión a interferir políticamente sobre las actividades de la empresa ha terminado por reducir la efectividad de las reestructuraciones.

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En 2008, el gobierno consiguió una modesta reforma a la ley que permitió a Pemex contar con aún mayor libertad para determinar su estructura corporativa, sumar a consejeros independientes y contratar servicios que incorporaran un premio por desempeño. En 2013, el gobierno de Enrique Peña Nieto (en el que participé) lanzó una reforma más ambiciosa, que le permitió por primera vez a Pemex comportarse más como empresa y menos como una secretaría de producción petrolera. A su abanico de herramientas se agregó la opción, mas no la obligación, de establecer alianzas de negocios con empresas privadas (en lugar de solo contratar servicios) y el mandato de ser rentable. Pemex podría así enfocarse en proyectos de alto valor y sumar el capital privado para llevarlos a cabo. En 2019, el nuevo gobierno optó por una estrategia más parecida a la anterior a 2008.

A estas alturas es claro que ni los aumentos presupuestales ni las reorganizaciones de la empresa han sido suficientes para alterar el curso de su producción, por no mencionar sus estados financieros que arrojan un patrimonio negativo de 90 mil millones de dólares. Algo más debe cambiar, empezando por la manera de pensar a la empresa y su entorno. El supuesto que guía la relación Pemex-Estado es quizá el que debe revisarse de manera más apremiante. Mantener a la empresa dentro del gabinete la condena a la intervención sobre su gestión por motivos políticos. Someter su presupuesto a la competencia con otras prioridades hacendarias -tapar hoyos fiscales, mantener el gasto social o clientelar- reduce su capacidad de planeación y ejecución. Impedirle comportarse como empresa bajo el supuesto de que su función social exige que acepte pérdidas, limita su eficiencia. Al final ni Pemex alcanza su producción potencial ni el gobierno federal obtiene mayores ingresos – al contrario, el flujo desde el gobierno hacia Pemex, y no al revés, es creciente.

Ahora bien, establecer una sana distancia entre Pemex y el gobierno ayudaría en principio, pero solo en principio. La geología impone límites a los resultados en exploración y extracción que ni el dinero, las reestructuraciones o la autonomía de la empresa pueden trascender. Y reestructurar la relación de la empresa con el estado sin mejorar el modelo de negocios -la delimitación del mercado, el grado de integración de la cadena de valor, la gestión, la inversión en las capacidades humanas y tecnológicas, entre otras- sería hacer más de lo mismo.

En mi artículo previo me referí a la Guerra de Vietnam como ejemplo del enorme impacto que los supuestos tienen sobre la formulación, ejecución y resultados de las políticas públicas. Cuando son inapropiados, pueden conducir a resultados desastrosos. El gobierno estadounidense descubrió dolorosamente que gastar cada año más dinero y empeñar más soldados en esa guerra no bastaba para ganarla. Las premisas de la intervención y el enfoque militar estaban equivocados a tal grado que el dinero no podía salvarlas.

Cualquiera que sea el curso que tome la política del próximo gobierno hacia Pemex, deben someterse a revisión los supuestos que hasta ahora han condicionado las propuestas para mejorar el desempeño de Pemex. Porque a veinte años de distancia, es evidente que más dinero y reestructuraciones corporativas han sido necesarias mas no suficientes para transformar a Pemex y fortalecer la seguridad energética del país.