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¿Soberanía o seguridad energética?

Aldo Flores Quiroga

Estos dos conceptos surgen frecuentemente en las conversaciones sobre energía. Su confusión da pie a estrategias contrastantes de política energética.

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Esta fotografía tomada y publicada por Tokyo Electric Power Co. (TEPCO) el 27 de mayo de 2011 muestra a los miembros del equipo de inspección del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) mirando el edificio del reactor de la unidad tres en la planta de energía nuclear de Fukushima Daiichi en la ciudad de Okuma en la prefectura de Fukushima, unos dos meses después de que el terremoto y el tsunami azotaran la región el 11 de marzo de 2011. (Foto de Handout / TEPCO / AFP)

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La idea típica de la soberanía energética, recurrentemente en boga en muchos países, ciertamente en México, combina dos atributos: propiedad e independencia. Solo el estado o los nacionales de un país deben ser dueños de las instalaciones y los recursos naturales para generar electricidad, producir petróleo y gas, procesar, transportar, almacenar, distribuir, exportar, importar.

De la adopción del concepto de propiedad nacional exclusiva -estatal, privada o mixta- surge la idea de la independencia, que tiene también dos vertientes: decisión, o control, sin injerencia extranjera y satisfacción de las necesidades energéticas sin recurrir a importaciones. El planteamiento es que la totalidad de las decisiones sobre la industria, sean de política, ingeniería o comercialización -entre muchas otras-, debe descansar en los portadores de un pasaporte específico. De igual manera, que la totalidad de los bienes y servicios energéticos debe originarse solamente en el país que los consumirá.

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Las bases de este enfoque son la desconfianza y el conflicto. El supuesto es que al país A o la empresa B, exportadores de capital o energía, son más poderosos que el país C, receptor de inversiones o importador. Esto les permite a A o B imponer su voluntad sobre el país C. Si se trata de una empresa extranjera que invertirá dentro del territorio nacional, el supuesto de entrada es que se comportará peor que las empresas privadas nacionales y que las instituciones locales serán incapaces de impedirlo. Si la empresa extranjera exporta hacia el territorio nacional, se piensa que podría interrumpir caprichosamente el suministro y por lo tanto afectar el interés nacional. Puesto que el país C no es capaz de controlar al país A o la empresa B, mejor elige una política de propiedad y control de los activos energéticos.

La experiencia histórica figura en la mente de quienes destacan este tipo de argumentos. En los últimos 500 años, muchos países en América, África y Asia sufrieron la ocupación de potencias extranjeras que explotaron recursos naturales e impusieron políticas ajenas a la voluntad de poblaciones enteras. Eureka, ahí la evidencia a favor de la soberanía entendida como propiedad nacional o estatal de los activos energéticos.

Pero la evidencia también apunta en otra dirección: son muchos los países que se han beneficiado de la competencia entre inversionistas extranjeros que buscan hacer fortuna en el sector energético utilizando sus recursos y tecnología, y empleando mano de obra y empresas locales. Y muchos países han logrado mayores niveles de bienestar importando energía del exterior.

Esto es posible porque puede entenderse a la soberanía de otro modo. En lugar de verla como un asunto de propiedad, puede entendérsele como otro de capacidad institucional y política del estado para imponer reglas bajo las cuales empresas públicas y privadas participarán en el mercado energético. El soberano no necesariamente es dueño de todo, pero sí posee el monopolio de la fuerza para fijar, vigilar, procurar, sancionar las reglas de participación en el mercado.

La seguridad energética es un concepto más amplio que se apoya en esta idea alternativa. Para la Agencia Internacional de Energía es “la disponibilidad ininterrumpida de fuentes energéticas a un precio asequible”. Es quizá la definición más general. Otros prefieren complementarla con atributos como la calidad, el cuidado del medio ambiente y la justicia distributiva, de manera que la definición podría modificarse: “la disponibilidad ininterrumpida de fuentes energéticas modernas, no contaminantes, accesibles a toda la población, a un precio asequible.”

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En el centro de esta definición está la gestión o minimización de la vulnerabilidad de los sistemas energéticos. Si la soberanía se concentra en el riesgo de una pérdida de control, la seguridad se enfoca en el riesgo de afectaciones en toda la cadena de suministro, sin importar quién es el dueño de los activos.

Un flujo ininterrumpido de servicios energéticos requiere de sistemas robustos y resilientes. Robustez implica que cada eslabón de la cadena que lleva energía de su origen al punto de consumo sigue funcionando aun frente a accidentes naturales, acontecimientos geopolíticos, o disrupciones menores. Resiliencia es la capacidad de reestablecer los servicios si han sufrido un descalabro mayor debido a cualquiera de estas mismas causas.

Para la robustez y la resiliencia es precisa otra “r”: la redundancia. Esta puede provenir del interior del país y de su integración con los mercados internacionales. Las instalaciones energéticas pueden diseñarse para contar con equipos, máquinas, partes de reserva. También pueden contar con capacidad de almacenamiento sobre y bajo tierra.

Los sistemas energéticos pueden además desarrollarse para descansar en varias fuentes de energía en caso de que una falle. Y si una parte del sistema energético nacional en efecto falla, la integración con el exterior brinda fuentes que compensan la pérdida de energía.

En otros términos, parte de la redundancia descansa no solo en tener equipos o existencias en reserva, también en la diversificación de fuentes y orígenes geográficos de la energía.

La redundancia y diversificación aplican también al diseño del mercado. Se le puede atender con una sola empresa o con muchas, publicas y privadas. Si el modelo de negocio -de gestión, estructura, estrategia de producción y comercialización- de una empresa falla, habrá otras que sigan operando en el mercado. A mayor número de actores compitiendo e interactuando, mayor probabilidad de fortalecer la seguridad energética.

Desde este enfoque, la independencia y la soberanía pueden derivar en una mayor vulnerabilidad que la interdependencia. Un sistema energético aislado no podrá recurrir a la redundancia que aportan los sistemas del exterior para reestablecer el servicio energético en caso de una falla. La integración con el exterior -la cooperación más que el conflicto- fortalece la seguridad.

En la última década hemos sido testigo de dos casos que ilustran la importancia de la interdependencia: el accidente de Fukushima de marzo de 2011 y el apagón de Texas de febrero 2021. Ambos acontecimientos se debieron a la fuerza de la naturaleza, no a un evento geopolítico.

El accidente de la central nuclear de Fukushima-Daiichi puso en evidencia la robustez de la central frente al terremoto pero no frente al tsunami que le siguió, que inundó las plantas de respaldo a base diésel para el bombeo de agua hacia los reactores. Las autoridades japonesas se vieron obligadas por la incertidumbre y la presión política a poner fuera de operación a 46 del total de 50 centrales de nucleares, que generaban cerca del 30% de la electricidad. Si Japón hubiera seguido una política que prioriza soberanía e independencia energética, su capacidad de responder ante esta enorme disrupción en su sistema eléctrico hubiera sido muy limitada. Pero gracias a la estructuración de un sistema energético diversificado e integrado al resto del mundo, Japón logró reponerse en poco tiempo.

La helada de Texas congeló las instalaciones para producir, bombear y transportar gas natural hacia el sistema eléctrico y viceversa, dejando fuera de funcionamiento a casi 50% de la capacidad de generación termoeléctrica. El sistema no fue robusto al frío extremo, pero sí se mostró resiliente tan pronto las condiciones climáticas mejoraron. Ahora bien, si Texas hubiera contado con la redundancia que podrían haber aportado las interconexiones con otros estados, quizá la interrupción de suministro no hubiera ocurrido, y se habrían salvado vidas y evitado pérdidas económicas.

Soberanía sin seguridad termina siendo una débil guía para la política energética.

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