¿El pasado nos vuelve a pasar?

El momento actual de la discusión sobre la reforma eléctrica mexicana (también institucional y minera) me recuerda uno anterior ocurrido en otro otoño, el de 1979, cuyo desenlace trajo consecuencias onerosas para el desarrollo del país.

Va un relato histórico seguido de un trío de lecciones de la experiencia.

El debate central de entonces fue la posible entrada de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), precursor de la Organización Mundial de Comercio. El GATT normaba gran parte del comercio de manufacturas alrededor del mundo y parte de su razón de ser consistía en evitar prácticas proteccionistas, como las que enrarecieron el ambiente económico mundial durante la Gran Depresión y rumbo a la Segunda Guerra Mundial. 

En abril de 1979 acababa de concluir la Ronda de Tokio de negociaciones comerciales del GATT, de donde surgieron acuerdos para reducir aún más los aranceles y adoptar un nuevo conjunto de reglas respecto a la utilización de barreras no arancelarias y mecanismos de apoyo a las industrias nacionales de sus miembros. Entre los últimos destacaban los subsidios de uso creciente que aportaban una ventaja “injustificada” a las exportaciones.

El gobierno de México fue observador de esas negociaciones desde su comienzo en 1973, como lo había hecho en rondas previas. Su interés en sumarse al acuerdo una vez concluida la Ronda de Tokio respondía a la apreciación, consolidada a partir de la crisis económica de 1976, de que ni el proteccionismo del “desarrollo estabilizador” ni el activismo de estado del “desarrollo compartido” constituían ya una solución al rompecabezas del crecimiento económico mexicano. Pagar deudas requería exportar más (para obtener dólares) y eso solo se lograría asegurando menores aranceles para los productos mexicanos y permitiendo a la industria nacional adquirir tecnología de punta e insumos baratos del exterior.

Esa al menos fue la teoría a comienzos de 1977, justo en medio de la crisis y del condicionamiento de préstamos externos a la instrumentación de políticas de liberalización comercial, pero el auge petrolero que se desató al término de ese año lo cambió todo. El gobierno volvía a contar con créditos internacionales, esta vez con base en los ingresos esperados de la industria petrolera. Entre proceder con la difícil agenda de mudar de modelo y doblar la apuesta por el activismo estatal, el presidente José López Portillo optó por lo segundo. Sus funcionarios prepararon a lo largo de 1978 un Plan Nacional de Desarrollo Industrial (PNDI) para dirigir estímulos fiscales a las inversiones dedicadas a expandir la planta manufacturera del país, entre otros programas.

Ese plan estaba todavía elaborándose cuando López Portillo instruyó en enero de 1979 a su equipo a iniciar negociaciones para un Protocolo de Adhesión al GATT (el PNDI se presentó en mayo). La decisión de adherirse al instrumento no estaba tomada –faltaba conocer los resultados de la negociación–, pero la lógica de mantener esa opción abierta seguía la inercia del planteamiento de los tecnócratas al comienzo de su gobierno sobre la importancia de cambiar de modelo de desarrollo económico.

En octubre de 1979 se dio a conocer el Protocolo de Adhesión con términos muy favorables para México, inusitadamente favorables si se les contrastaba con aquellos obtenidos por otras economías en desarrollo. México aceptaba eliminar gradualmente sus licencias a las importaciones y reemplazarlas con aranceles, a cambio de ganar mayor acceso a otros mercados, mantener a la industria energética fuera del acuerdo y seguir instrumentando su nuevo plan de promoción industrial (subsidios a la exportación incluidos) siempre que respetara las reglas del GATT.

Ese último giro añadió gasolina a la hoguera de quienes se oponían de entrada a una mayor apertura comercial y, sin duda, para quienes habían empeñado su esfuerzo y esperanzas en los estímulos del PNDI. Si el gobierno de México firmaba su adhesión al GATT, corría el riesgo de estar impedido de apoyar a la industria como se lo proponía, por lo menos si la interpretación del protocolo cambiaba. Para muchos políticos, empresarios incapaces de competir con las importaciones y contratistas del sector público, era una rendición inaceptable de lo que entendían por soberanía.

Pocos prestaron atención, sin embargo, a las consecuencias de no sumarse a las nuevas reglas de comercio mundial. Al convertirse en ley en Estados Unidos, el principal destino de las exportaciones mexicanas, quedaba estipulado que los exportadores de países que se abstuvieron de firmar la nueva versión del acuerdo y sus documentos complementarios no gozarían de la “prueba del daño”, el recurso legal que podían emplear para defenderse en caso de que algún productor estadounidense impusiera una demanda contra ellos. Sin esa prueba, los subsidiados exportadores mexicanos estarían prácticamente indefensos al disputar una cuota compensatoria ante las autoridades comerciales estadounidenses.

López Portillo, cuya posición de arranque respecto a la adhesión al GATT fue favorable, vaciló frente a la decidida movilización de los opositores a la apertura. En noviembre de 1979 convocó a una consulta nacional con el fin de recabar opiniones y perspectivas respecto a la conveniencia de sumarse a este instrumento. Por tres meses aparecieron en medios declaraciones y desplegados de distintas fuentes. Los beneficiarios del proteccionismo, subsidios y contratos de gobierno, entre ellos los representantes de Canacintra, expresaron su oposición con claridad y firmeza. Los potenciales beneficiarios de la apertura, sobre todo líderes de empresas grandes, cavilaron. Algunos líderes de cámaras, como la Concamin y Concanaco, expresaron falta de consenso entre sus agremiados.

En la primera semana de marzo de 1980, López Portillo reunió a su gabinete económico para una votación en torno a este asunto. Los proteccionistas ganaron 5-3. Algunos testigos relatan que en realidad la decisión ya estaba tomada y la votación fue arreglada, aunque el registro esta abierto a interpretación. Sea como fuere, López Portillo decidió anunciar la posposición indefinida de la entrada de México al GATT el 18 de marzo de 1980, el día más simbólico de la industria petrolera mexicana, como afirmación de la soberanía nacional. El mensaje incluyó una referencia a la nueva política industrial.

A partir de ese momento, el gobierno mexicano aumentó paulatinamente las barreras comerciales y materializó su programa de estímulos para el desarrollo. La inflación continuó en aumento y el peso comenzó a fortalecerse artificialmente frente al dólar. 

Hacia 1981 era evidente que la decisión sobre el GATT no solo había sido comercial. Los acontecimientos posteriores la revelaron como un error estratégico. Un año después cambió el entorno internacional. La Reserva Federal aumentó la tasa de interés para combatir la inflación, comenzaron a aplicarse cuotas compensatorias contra las exportaciones mexicanas en Estados Unidos y empezó a caer el precio del petróleo. 

Como es bien sabido, López Portillo no reconoció el fin del sueño petrolero. Duplicó la deuda, ahora más cara, en los siguientes meses para mantenerlo a flote y culminó su mandato con la peor crisis económica desde la Gran Depresión. La acompañaron la nacionalización bancaria, el control de cambios, el cierre total a las importaciones y un desprestigio con pocos precedentes en la historia mexicana. Todas esas decisiones recayeron solamente en él. No hubo fuerza política capaz de detenerlas. Eran todavía tiempos de concentración extrema del poder.

Para salir del atolladero, el gobierno siguiente, de Miguel de la Madrid Hurtado, debió retomar la agenda de promoción de exportaciones no petroleras. Era la única forma de pagar la deuda y una de las condiciones para recibir financiamiento adicional. Pero ni la industria mexicana estaba preparada para aumentar su presencia en el exterior ni las puertas estaban abiertas en Estado Unidos a las subsidiadas exportaciones mexicanas. Tres largos años de negociaciones con el gobierno de ese país culminaron memorándum de entendimiento para facilitar el ingreso y la defensa de exportaciones mexicanas. 

El costo fue mayor al que hubiera aplicado bajo la adhesión al GATT. México se comprometió con Estados Unidos a desmantelar varios instrumentos de promoción industrial que por décadas habían constituido el pilar de la agenda industrial de sucesivos gobiernos mexicanos, la sustitución de importaciones. En 1986, México finalmente ingresó al GATT bajo condiciones menos generosas que en 1979 y seis años después firmaba el Acuerdo de Libre Comercio de Norteamérica.

La estructura de la discusión actual sobre la reforma eléctrica resuena con la de la adhesión al GATT. Naturalmente, no es idéntica, pero una diferencia y dos similitudes son reveladoras sobre el curso del debate del que somos testigos y su eventual resolución.

La diferencia principal corresponde al papel del sector privado. En 1979, los sectores económicos entendían la apertura comercial como un juego de suma cero, unos ganaban a costa de otros. Su posición por lo tanto no fue coordinada, mucho menos unánime. Hoy gran parte del sector privado expresa su malestar de manera casi uniforme con el proyecto de contrarreforma eléctrica. Más allá de su potencial impacto sobre la gobernanza del sector energético o la democracia, preocupa a los empresarios el aumento en tarifas eléctricas y la pérdida de competitividad para toda la economía que puede significar el cierre a la inversión privada en el sector eléctrico. Les inquieta también la posible dificultad de acreditar ante inversionistas y la sociedad un compromiso con la reducción de emisiones si no aumenta la capacidad de generación con energías limpias.

Las similitudes involucran las trabas para reconocer los cambios en el entorno internacional y la potencial implicación de dar marcha atrás.

En 1979, tanto López Portillo como la mayoría de los empresarios y sus representantes fueron incapaces de leer, entender, asimilar las nuevas tendencias internacionales. El entorno para la toma de decisiones de 1980 no era el de 1970, menos aún el de 1960.  No ayudaba en la comprensión de la nueva circunstancia el entramado de intereses ligados a los contratos y estímulos gubernamentales. Subestimaron las mayores dificultades de acceso que vendrían para las exportaciones mexicanas, subestimaron la posibilidad de que cayera el precio del petróleo y subestimaron la probabilidad de un aumento en el costo de la deuda.

Hoy en el entorno externo aparece nuevamente el espectro de un mayor proteccionismo, esta vez justificado con los aranceles al contenido de carbono en las exportaciones; el riesgo de que la Reserva Federal inicie un ciclo de alza en las tasas de interés, a más tardar en 2022; y la posibilidad de que el precio de petróleo no se estabilice en el nivel actual. Además, la agenda medioambiental tiene un perfil claramente más alto que hace 40 años. Subestimar el impacto de estas tendencias es una apuesta temeraria.

La otra similitud corresponde a las implicaciones de la decisión, que esta vez recaerá en el Congreso en lugar del Ejecutivo (notable diferencia). Retroceder en la apertura del sector eléctrico a la inversión privada y la competencia, impedir su desarrollo conforme a la transformación de los mercados energéticos internacionales, es, como lo fue la decisión sobre el GATT, un error estratégico que en realidad representa todo un programa económico cuyo destino encierra menos oportunidades de crecimiento. Su costo se sentirá por largo tiempo.