Independencia electoral: prohibición de inquisición penal

La independencia entre poderes se garantiza de diversas formas y mediante distintos mecanismos. Por ejemplo, la autonomía presupuestal, concebida desde el diseño constitucional como la facultad que tienen los diversos poderes y entes autónomos de elaborar y ejecutar su propio presupuesto, les permite realizar sus funciones legales sin encontrarse supeditados a la voluntad del poder que por excelencia concentra y recauda casi la totalidad de los recursos de la nación.

Sin autonomía presupuestal, por ejemplo, los poderes judiciales locales se encontrarían en una situación de vulnerabilidad frente al poder Ejecutivo, quien podría condicionar la asignación de recursos a cambio de controlar el sentido de las decisiones que se adopten desde la judicatura.

Al respecto, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia constitucional 35/2000, sostuvo que la autonomía presupuestal “tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los poderes judiciales locales (y…) es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional”.

Pero la independencia entre poderes también se garantiza mediante la implementación de otro tipo de mecanismos que protegen la función que desempeñan. Por ejemplo, tratándose de la judicatura, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la independencia judicial se garantiza, a saber, mediante un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la protección contra presiones externas.

Ahora bien, estas garantías desarrolladas primordialmente para la protección de la función jurisdiccional pueden válidamente hacerse extensivas para la protección de la función electoral-administrativa.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 constitucional, el Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, el cual se rige por principios rectores consistentes en la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad,

Por cuanto hace a la independencia, destaca de manera fundamental lo dispuesto en el artículo 31, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que: “el instituto es autoridad en la materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño”.

Pero ¿cómo se garantiza esa independencia en sus decisiones?

Precisamente, aún cuando el consejo general del INE no realiza funciones propiamente jurisdiccionales –pues conforme al diseño legal sus atribuciones son más bien de tipo administrativas o cuasi jurisdiccionales en algunos casos–, sus decisiones sí se encuentran protegidas de forma similar a las decisiones emitidas en el contexto de la función jurisdiccional propiamente dicha.

En nuestro país, los operadores judiciales se encuentran protegidos por un régimen especial de garantías, conforme al cual –entre otras– se protege que sus decisiones nunca sean objeto de inquisición penal o administrativa. Dicho régimen resulta congruente con el criterio desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos, instancias que han reiterado la prohibición expresa de establecer como causa de sanción disciplinaria las relacionadas con el juicio o criterio jurídico que los operadores judiciales adopten en el desempeño de sus funciones.

Así, por ejemplo, al pronunciarse en el Caso Apitz Barbera y otros contra Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que:

“Es fundamental tener claridad en que, por un lado se encuentran los recursos de apelación, casación, revisión, avocación o similares, cuyo fin es controlar la corrección de las decisiones del juez inferior; y por otro, el control disciplinario, que tiene como objeto valorar la conducta, idoneidad y desempeño del juez como funcionario público. (…) La distinción entre estos dos procedimientos es esencial para garantizar la independencia, de tal manera que el desacuerdo del superior con una interpretación no puede, en forma alguna, transformarse en causa para promover sanciones disciplinarias”.

Precisamente al igual que la función jurisdiccional, las decisiones en materia electoral adoptadas por los diversos órganos que integran el instituto –incluido el propio consejo general– se encuentran sometidos a un régimen de revisión en sede judicial, lo que se conoce comúnmente como los medios de impugnación.

En ese contexto, si un candidato, un partido político o cualquier actor involucrado se siente agraviado con la decisión adoptada por un cuerpo colegiado como lo es el consejo general del Instituto Nacional Electoral, tiene expedito su derecho para impugnar esta decisión en sede judicial. Sin embargo, en caso de que la decisión sea revocada por el tribunal, ello no constituye una causa para someter a los consejeros a un proceso de responsabilidad penal o administrativa.

Permitir lo contrario implicaría someter a las autoridades electorales a presiones externas que les impidan realizar su función con independencia e imparcialidad.

Por ejemplo, solamente en 2021 el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación revocó sanciones impuestas por el INE a partidos como Movimiento Ciudadano y el Revolucionario Institucional –por citar algunas–. ¿Se imaginan a estos partidos denunciando a los consejeros del instituto para que sean sometidos a un proceso penal solamente porque su decisión fue revocada?

En caso de permitir que esos procesos prosperaran, se provocaría que de cara a futuras decisiones, las autoridades electorales motivaran su criterio en buscar evitar la inquisición penal, en lugar de buscar resolver conforme a lo que consideren la interpretación adecuada de las leyes, los hechos y las pruebas.

Justamente por ello resulta inadmisible que el presidente de la Cámara de Diputados –quien se asume como abogado de profesión– pretenda que la decisión adoptada por un cuerpo colegiado, la cual es susceptible de revisión en sede judicial, sea motivo suficiente para someter a los consejeros electorales a un proceso penal. En ese contexto, la simple denuncia constituye una afrenta al sistema de garantías a la función electoral, además de evidenciar el talante autoritario de los personajes que conforman este régimen.

El diputado Sergio Gutiérrez Luna ignora –o pretende ignorar– que así como la independencia judicial constituye un derecho de los ciudadanos –en efecto, en el caso Reverón Trujillo contra Venezuela, la Corte Interamericana señaló que el derecho consagrado en el artículo 8.1 de la convención se traduce en un derecho del ciudadano de ser juzgado por un juez independiente–, la independencia electoral lo es también. Esto quiere decir que garantizar la función electoral y protegerla de presiones externas, lejos de ser una prerrogativa individual en favor de Lorenzo Córdova o de Ciro Murayama, constituye propiamente un derecho de la ciudadanía, gracias al cual aseguramos que los consejeros electorales cumplan en el ejercicio de sus funciones con los principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad, sin encontrarse sometidos o supeditados a ningún poder o partido, únicamente al texto de la constitución y las leyes aplicables.

En conclusión, resulta fundamental recordarle a este régimen que la independencia electoral se traduce en un esquema de garantías conforme al cual las decisiones que se adopten en el desempeño de la función electoral no pueden de ninguna manera ser objeto de inquisición penal o administrativa. El ejercicio autónomo de la función electoral debe ser garantizado por el Estado tanto en su faceta institucional, así también en conexión con su vertiente individual.

Cualquier acto contrario tendiente a afectar en forma arbitraria la inamovilidad en el cargo de los consejeros electorales debe equipararse en una afrenta al principio fundamental de división de poderes, pues como se ha dicho, al igual que como sucede con la función judicial, la independencia electoral se traduce en el derecho subjetivo de los integrantes del consejo general a que su separación del cargo obedezca exclusivamente a las causales permitidas –véase artículo 39, numeral 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales–, ya sea por medio de un proceso que cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o período de su mandato.